공지사항
보훈체계합리화를 위한 입법방향에 관한 공청회 내용
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2003.05.23 14:08
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2003. 4. 18(금)
국 회 정 무 위 원 회
Ⅰ. 공청회 개요
1. 목 적
보훈체계합리화를 위한 바람직한 입법방향에 대하여 관계 전문가로부터 의견을 청취하고 이를 각종 보훈관련법률에 반영하기 위한 것임.
2. 안 건
보훈체계합리화를 위한 입법방향에 관한 공청회
3. 일시 및 장소
o 일시 : 2003년 4월 18일(금) 15:00
o 장소 : 국회 정무위원회 회의실(국회의사당 504호)
4. 진술인 (발표자순)
5. 공청회 진행방법
가. 국회법 제64조제4항의 규정에 의거 위원회 회의로 진행하되, 공개로 함.
나. 공청회는 진술인의 주제발표 및 토론을 들은 후 질의 및 답변으로 진행함.
6. 세부일정
Ⅱ. 발 표 내 용
김 용 하
(순천향대 금융보험학과교수)
1. 국가보훈제도의 환경변화
1) 사회보장제도의 확충
국가보훈보상제도는 우리나라 사회복지가 극히 취약하였던 1960년대부터 이루어져 왔기 때문에 질적 양적인 측면에서 일반국민을 대상으로 하는 사회복지제도의 선도적 역할을 수행하여야 할 것이다. 따라서 동일한 복지적 니즈를 가지고 있다하여도 일반국민보다는 우선적으로 차별적으로 적용 보호되어 왔던 제도였다.
1990년대 들어 복지정책의 적극적인 시행으로 사회복지영역은 획기적인 전기를 마련하고 있다. 전국민을 대상으로 하는 4대 사회보험제도가 정착되고 있고, 국민기초생활보장법이 시행되는 등 국민 전반적인 복지는 크게 개선되어 있다.
보훈대상자에 대한 보상수준도 꾸준히 개선되어 왔으나, 상대적 우위도는 점차 축소되고 있어, 보훈대상자에게는 상대적인 박탈감으로 작용할 여지가 있다.
도시근로자 소비지출액 (4인 가구 기준) 대비 상이 1급 보상수준은 2001년까지 격차가 확대되다가 2002년에는 그 격차를 축소한 것으로 평가된다.
2) 보훈대상자의 노령화
보훈대상자의 주 연령계층의 고령화가 빠르게 진행되고 있다. 보훈대상자중 60세 이상 계층 비율이 2001년말 현재 2/3에 이르고 있으며, 70세 이상 계층 비율은 그 중에서 절반를 차지하고 있다. 대상자의 노령화는 보훈보상체계가 단순히 공훈도 혹은 희생도에 따른 보상만으로는 대상자의 요구를 충족할 수 없음을 의미하며, 따라서 보상적 개념과 사회보장적 개념의 조화가 필요할 것이다. 이는 우리나라 전반적인 인구의 고령화와 맞물려서 일반국민에 대한 사회보장 수준과의 상대적 수준의 유지는 더욱 어려워 질 것이다.
3) 보훈대상자의 확대
보훈대상자의 범주가 계속적으로 확대되고 있어 일관성이 있는 보훈보상체계의 정립은 더욱 어려워지고 있다. 특히 독립유공자 예우법에 따른 순국선열 애국지사, 국가유공자예우법에 따른 전몰·전상군경, 순직·공상공무원, 4·19사망·부상·공로자, 무공·보국수훈자, 국가발전 관련자 등 16개 유형, 고엽제환자지원법에 따른 후유증(전공상군경)·후유의증환자, 참전군인지원법에 따른 참전제대군인, 제대군인지원법에 따른 장기복무제대군인, 5·18민주화운동보상법에 따른 희생자 등이 있다.
더욱이 새롭게 보훈대상 진입을 요구하는 계층도 증가하고 있다. 반공반탁운동자, 6.25학도의용군, 6.25반공희생자, 고엽게 민간인 피해자 등이 보훈대상 진입을 요구하고 있다.
2. 국가보훈 보상체계의 정책과제
1) 보상의 기본원칙 결여
현행 국가보훈보상체계는 과거 우리 나라의 사회복지수준이 극히 저조하였을 당시에 마련된 것이다. 보상금은 4가지 형태로 지급되고 있으며 그외 간접지원제도가 있다. 기본연금은 국가유공자 및 유족에 기본적으로 지급하고 있으며, 부가연금은 공헌, 희생정도 등에 따라 차등 지급하고 있다. 그리고 수 당은 간호수당, 생계곤란자 생활조정수당 등으로 지급하며, 일 시 금은 사망일시금, 현역 군인 재해보상금 등이 있다. 기타 적인 지원은 의료지원, 교육지원, 취업·대부지원 등이 있다. 보상체계가 공훈도와 희생도에 상응한 보상적 급여와 개별여건을 고려한 일정 생계비 보장적 급여가 결합되어 있는 것이다.
기본연금 중심의 보상체계는 보훈보상 원칙을 갈수록 파괴하는 결과를 초래하고 있다. 상이 1급 1항의 보상수준 대비 6급2항의 보상수준은 1985년에는 8.4%이었는데 비하여 1990년에는 31.9%, 1995년에는 43.0%, 2002년에는 46.6%에 이르고 있다. 기본연금이 일차함수의 절편역할을 수행하고 상이도와 공훈도에 따른 차등을 수행하는 부가연금은 일차함수의 기울기역할을 수행하는 바, 주로 절편의 상향이동식 급여조정이 이루어짐에 따른 것이다. 보훈보상제도의 국제적 기준이 되고 있는 미국의 보상체계의 경우, 철저한 공훈도와 희생도에 비례한 보상을 실시하고 있다.
부가연금은 공헌도·희생도에 따른 부가연금과 개별여건에 따른 부가연금이 혼재되어 있다. 일부종목은 너무 개별적 여건을 반영한 급여로서, 무의탁 시부모 부양 미망인, 독자사망 부가연금 등이 대표적인 예이다. 그 결과 부가연금은 그 자체의 개념이 모호할 뿐만 아니라 기본연금과의 부적절한 결합으로 보상체계의 원칙을 흔드는 주요요인으로 작용하고 있다. 따라서 보훈보상체계의 기본 틀로서의 기본연금-부가연금- 수당의 체계를 합리화할 필요성이 제기된다.
2) 적정 보상수준에 미흡
보훈연금은 지속적으로 인상되어 왔으나, 기초생활보장제의 기준인 최저생계비에 못 미친다는 불만이 제기되고 있다. 실제로 보훈보상의 슬라이딩체계는 일정한 기준을 가지고 있지 못하고 매년 기획예산처와 국가보훈처간의 줄당기기로 결정되고 있다. 이는 국민기초생활보장 급여가 최저생계비 기준으로, 국민연금등이 소비자물가상승률기준으로, 산재보험급여가 임금상승률기준으로 조정되는 것과 비교되는 점이다.
국가보훈대상자중 기초생활보장 수급자도 존재하고 있다. 기초생활보장수급자의 82%는 연금 비대상자임. 무공보국수훈자 및 유족(728가구, 57.9%)이 연금 비대상자의 대부분을 차지, 연금 대상자는 7급상이자 및 그 유족이 대부분이며, 그 중, 전체보훈대상자 (총 245,160가구)대비 0.51%에 해당하고 있다.
국가보훈 보상제도의 보상수준은 국가배상법에 의한 보상수준에 크게 못미치는 낮은 수준이다. 상이자의 경우보다 유족의 경우는 상대적으로 더욱 낮으며, 상이자는 국가배상법에 의한 보상이 보훈보상의 146%수준이며, 유족의 경우는 206%에 이르고 있다.
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률에서 선언적으로 영예로운 생활보장, 실질적인 보상 등 보상수준을 규정하고 있으나 객관적 인상지표는 미비한 실정이다. 또한, 국가보상수준을 일정이상으로 상향조정할 때까지는 다른 사회지표기준으로 일정 비율로 인상하는 것도 문제이다.
3) 대상자간의 형평성 부족
보훈보상체계의 가장 큰 문제점은 보훈대상자간의 상대적인 형평성의 확보 문제이다. 보상수준상의 저위는 국가예산의 제약만 해결되면 되지만, 대상자간의 상대적 급여수준의 차이는 조정이 더욱 어렵다.
상이자 내부적으로는 미국 등의 보상체계와 비교할 때, 하후상박으로 구성되어 있는 것이 문제점이다. 이는 기본연금 중심의 인상에 기인한다. 상이자와 유족간의 보상수준의 격차도 국제수준에 비하여 유족의 보상수준이 상대적으로 낮으며, 일반적으로 유족보상수준은 1급 상이자(100% 장애)에 비하여 60∼70%수준에서 정해진다. 유족내부의 보상수준의 격차도 미망인이 다소 불리하게 만들어져 있으며, 다른 제도의 경우 일반적으로 차이가 없이 만들어져 있다.
4) 새로운 대상자의 추가와 보상기준 난립
외국의 보훈제도에서 지원사례가 없는 보상제도 운영으로는 고엽제후유의증수당, 무공영예수당, 참전군인생계보조비 등이 있으며, 새로운 대상자의 추가는 유사 대상자의 보상요구로 이어진다.
특히, 이들 추가 보상제도가 공훈도 및 희생도에 따른 예우수준과는 무관하게 보상금을 지급하고 있는 것이 문제시되고 있다. 대상자간의 공훈과 희생의 정도를 객관적으로 책정하는 것은 다소 한계가 있지만 아래의 표와 같이 상대적 보상수준의 차등의 기준을 제시하기 어렵다는 데 문제의 소지가 있다.
무공수훈자 참전군인 고엽제후유 6.25전몰군경
영예수당 생계보조비 의증 수당 자녀수당
공훈·희생도 ① ② ③ ④
수당(천원/월) 50 65 210∼420 250
3. 국가보훈 보상체계의 개선방향
보훈 보상은 보훈대상자의 희생이나 공훈에 대한 보상적 관점과 보훈 대상자의 필요(needs)의 관점에서 볼 수 있다. 현행 보상제도는 이 두 측면이 혼재되어 있어서 보상의 객관적 기준을 세우는 것이 힘들어 형평성을 결여하고 있으며, 보상금의 절대적 수준의 저위로 말미암아 대상자의 필요에도 부응하지 못하고 있다.
보훈보상체계의 개편의 기본방향으로는 첫 번째로 희생도와 공훈도에 따른 기회비용을 보상할 수 있는 객관적 기준을 세우는 것이며, 두 번째는 기회비용 보상 이후에도 대상자의 필요에 미흡한 부분은 사회보장적차원에서 일반 국민과 동일한 기준에서 보상하여야 할 것이며, 세 번째로는, 이들 보상이 우리나라의 경제실정에 부응하는 실현 가능한 한도 내에서 단계적으로 조정하되, 일정한 경제적 지표에 따라 자동적으로 슬라이딩 할 수 있게 하며, 네 번째로 기존의 대상자의 급여수준은 보장하여 기득권을 보호하고, 새로운 제도의 이행을 위한 과도기를 설정하여 연차적으로 개선하되, 마지막으로 보훈대상 자격을 엄격히 설정하여 국가보훈 대상과 단순 보상대상을 구분하는 것이 바람직 할 것이다.
대상자는 국가유공자(일반지원대상자 제외)이며, '02년 7월부터 시행되는 광주 민주화유공자(4,312명)는 범위 미포함.
柳 永 玉
(경기대 국제학부 교수)
Ⅰ. 서 론
동서고금을 막론하고 현대사회는 대부분 국가를 위해 희생하거나 헌신한 유공자와 유족에 대해 예우를 함으로써 그들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 이를 통해 국민의 애국심을 함양하고자 국가보훈사업을 추진하고 있다. 즉, 국가를 위해 몸을 바친 사람에게 국가가 응분의 보상의무를 지는 국가공동체의 규범원리는 인류의 보편적인 가치관이라 할 수 있다.
이러한 측면에서 볼 때 국가보훈이란 "국가를 위해 헌신적으로 노력한 공헌에 대한 보답"이라 한 뜻과 행정의 기능적 어의를 내포한 조어로써 영문으로는 "National Merit Reward"로 표기한다. 국가보훈정책의 의의는 "국가가 위기에 처했을 때 자신의 희생을 무릅쓰고 국가의 위기 극복에 공헌한 자를 정책적으로 특별 대우를 해줌으로써 국가를 위해서는 희생을 할 가치가 있다는 믿음을 국민들에게 심어 주고 아울러 현재 국가를 위해 헌신하고 있는 사람들의 근무의욕과 사기(명예심, 자부심)를 고취하는데 있다"고 볼 수 있다.
특히 지금의 시대는 지식정보화와 세계화의 물결 속에서 살아남아야 하는 국가간의 무한경쟁체제로써, 국가간의 국력경쟁이 국가의 생존과 발전을 좌우하기 때문에 국가발전을 지속적으로 이어가기 위해서는 국가정체성의 확립과 공동체 의식의 강화가 요구된다. 국가정체성을 확립하기 위한 공동체 의식은 나라를 위한 희생을 영예롭게 여기고 존경하는 사회풍토에서만이 가능하다.
본 연구에서는 이러한 측면에서 우리나라 국가유공자예우법의 현황과 실태를 점검하고, 이를 바탕으로 그 문제점을 도출하여 그에 따른 구체적인 대안을 제시함으로써, 이 나라를 위해 헌신한 국가유공자들에게 좀더 체계적이고 합리적인 방안을 모색하는데 일익을 담당해 보고자 한다.
Ⅱ. 국가보훈제도의 성립요건과 개념
1. 국가보훈제도의 성립요건
역사적으로 볼 때 보훈제도의 성립은 지리적인 요건과 민족적인 요건이 혼합되어 이루어졌다. 일례로 영국의 경우 그 자체가 섬이기 때문에 다른 민족과 관련해 외부적으로 영역적 경계가 분명하나 내부적으로 관계적 공간 수준들에 비추어 볼 때 영역성이 구축된다. 프랑스의 경우 영역적 경계선은 개방적인 속성을 가지면서 내부적으로 지역적 다양성의 복합체로서 고유성을 도출하고 있다. 독일의 경우 수도 결정을 둘러싼 논쟁에서 영역성의 문제는 극명하게 대두하는데, 동일한 공간에서 서로 이질적인 정체성이 영역적으로 상징화된다. 사회적인 경계선들의 상호대립을 통해서 서로 구별되는 정치적 정체성을 보여주면서 영역화가 추구된다.
이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
1) 지리적인 요소 분석
지리적인 요건으로서는 장소성과 영역성을 들 수 있다.
우선 장소성의 성립과정을 보면, 다양한 스케일에서 개별 행위자들이 '우리'라고 하는 집합성을 가지게 될 때 일정한 장소감(a sense of place)의 산물이 표출된다. 여기서 사회적 관계의 특수한 지점들을 장소라고 말할 수 있고, 그 장소에서 생기는 "느낌의 구조들"인 장소감을 형성하도록 한다. 장소라는 행태적 환경(behavioral environment)에 대한 '현상학적 의식'의 표출로서 '우리들'이라는 존재관이 생긴다. '장소감'은 일련의 동일시 양상으로 드러나는데 이를테면, 특정 장소와의 동일시(identifying with a place), 특정 장소에 대한 역동일시(identifying against place), 특정 장소와의 비동일시(not identifying) 형식이다. 특정 장소와의 동일시는 그 장소와의 일체감을 통해서, 역동일시는 그 장소에 대한 저항으로서, 비동일시는 그 장소에 대한 외면으로서 관계양상이 나타난다. '우리들'이 존재하는 상황은 항상 이러한 동일시 양상의 어떤 측면이라는 것이다. 또한 장소는 다양한 형식으로 행위자들과 관련된다. 장소는 사회적 관행(social practices)이나 경관(landscape)의 모습으로 행위자들을 둘러싸고 '행위자들 그 자신'이 된다. 장소가 달라지면, 그에 따라 관행도 달라진다. 관행에 따라 판단과 행위는 다양해진다. 경관 역시 상징적인 다양성들을 가지게 된다. 특수한 경관들은 구체화된 형태이기도 하다. 사회적 관행들과 상징적 경관들이 여러 장소들을 만들어 내면서 동일시 기제가 작용하여 행위자들을 다양화시키고 있다.
다음으로 영역성의 성립단계를 살펴보면 다음과 같다.
우선 동일시 기제에서 '우리들'이라 함은 반드시 '그들'을 쌍으로 가지고 다니기에 일정한 경계를 가진다. 경계 설정을 통해서 구분되는 형태로서 '우리들'이라는 집합성을 생각할 수 있도록 한다. 이 경우 경계란 외부에서 무매개적으로 강제된 단순한 배경은 아니고 소유자들이 선택한 결과이다. 지배적인 권력 집단은 경계선 긋기를 통해서 특정 '공간을 순화'하고, 동시에 다른 집단을 주변화하고 배제한다. '우리들'과 구별되는 '그들'은 이른바 타자(other)인데, 우리들이 가지는 '동일성'과 상반되는 '타자성'의 소유자들이다. 누군가 타자가 되는 것은 그들의 의지와는 무관하고 순전히 '우리들'의 판단 결과이다. '타자들'은 '포함'과 '배제'의 과정에서 만들어지는 이른바 영역성(territoriality)의 산물이다. '우리들' 내부에는 '포함'이라는 동일성의 기제가 작동하고, 외부에는 '배제'라는 타자성의 기제가 관여한다. 일정한 의도에 의해 내부는 묶여지면서 외부와는 구분되는 양태로 상황들이 구획되어 '우리들'이라는 개념이 만들어진다. '포함'과 '배제'의 과정에서 생성하고 변형되고 소멸하는 영역들(territories)은 실로 역사적으로 그리고 사회적으로 생산된 실체들이다. 영역들은 지역적 변형(regional transformation) 과정에서 운동하는데 집합적인 정체성이 구성되는 양상을 파악하도록 해준다. "영역 만들기는 지역들의 제도화(institutionalization of regions)로 칭해지는데, 이는 영역들이 다양한 공간적 스케일들에서 부상하는 동안의 과정이고, 영역적인 체계의 만들어진 부분들이 된다. 그것들은 내적으로 그리고 외적으로 특수한 '정체성'을 가지는 사회적 행위와 사회적 의식에서 확인된다." 이처럼 영역성(territorial identities)의 구성과정은 영역들의 제도화 과정이라 볼 수 있다.
영역적 형태지우기는 경계의 창출, 재현, 제도화의 수순을 전개하면서 특정 영역의 성립을 가져온다. 영역적 인식과 외양의 가정은 경계지워진 영역이 구성되고, 그 영역은 공간적 구조에서 특징적인 단위로서 확인되며, 이 영역 내에서 공간적이고 사회적인 한계를 규정하고 상징화하기 위해 포함과 배제의 관행들과 담론들을 창출한다. 성립된 영역은 이후 지속적인 제도화 과정을 가져오면서, 일상에서 자연화된다. 자연스럽게 자리한 영역적 정체성들은 판에 박힌 소소한 형식들로 숨겨져 당연시되는데, 내러티브적 속성을 가지면서 구별짓기를 해낸다.
이러한 장소성과 영역성의 사회적 구성과정은 특정 장소 내에서 그 장소에 대한 동일시 양상으로 드러나는데, 그 내적 과정은 '포함'과 '배제'가 이루어지는 '영역 만들기'의 형태로 이루어진다. 영역들은 '차이(difference)'를 바탕으로 하는 경계들에 의해 구성되며 관행들과 경관들에서 드러난다. 이러한 경계구성물들은 행위자들의 일상에서 '자연화'되는 속성이 있다.
2) 민족적인 요소 분석
민족적인 요건에 대한 논의에 들어가기에 앞서 민족 관련 개념들을 다루어 보자.
민족과 관련해서 다가오는 개념들은 다양하지만, 이를 정리해 보면 종족(ethnic), 국가(state), 민족국가(nation-state), 민족주의(nationalism) 등이 대표적이라 할 수 있다.
종족(ethnic)은 민족과 구별되는 사회조직인데, 여러 개의 종족들이 하나의 민족-국가를 구성할 수 있다. 특정 종족은 아직 독자적인 민족국가를 구성하지 못한 경우도 있고 그럴 필요성을 가지지 않을 수도 있다. 민족을 국가와 관련 지울 때 '주권' 개념이 필요하다. 특정 민족이 '주권'을 상실할 수 있고, 그것을 획득했을 때 독립국가로서 '민족-국가'의 지위를 가진다. 이는 달리 말하자면 특정 민족이 국가라는 강력한 사회적 경계를 구축하고서 지정학적 체계가 창출된다는 것이다. 창출된 국제정치적 경계는 이데올로기적 기제로서 유지·재생산되는데 '민족주의'가 전형적이다. 민족주의는 민족정체성의 상징적 형식으로서 다양하게 일상화된다.
일정한 사회구성원들이 자신들을 민족이라고 간주하는 것은 그들의 장소정체성이 '민족화'된 경우이다. 이러한 사회적 관행들과 상징적 경관들이 '민족적인 것'을 드러내면서 지리적인 요건과 결합되기 시작한다. 관행들과 경관들은 영역들의 제도화 과정에서 '포함'과 '배제'라는 경계 구성을 통해서 특정 민족성들을 만들어낸다. 영역 내부에서 민족은 '상상된 공동체'와 '발명된 전통'을 통해서 '포함'의 과정을 추구한다. 내부적인 동질성의 확보는 외부와의 관련선상에서 이루어지는데, '문화적 차별화'라는 '배제'의 원리가 적용된다.
'상상된 공동체(imagined community)'로서 민족은 그것이 존재한다는 믿음 아래 유지된다. 민족은 그 성원들이 서로를 알지 못하고 만나지도 못하지만 구성원 각자의 마음에서 서로의 교통(communion) 이미지가 살아 있는 것으로 상상된다. 각종 미디어와 교육 제도를 통해서 각 시민에게 동일성이 생기게 하며 모든 다른 시민도 그렇다는 인상을 전달한다. '발명된 전통(inventing tradition)'으로서 민족성을 사람들의 공통성에서 찾는데 공유된 역사에 바탕한다. 이 역사는 특수한 문화성을 가져오는데 잊혀진 것들의 회복이 관건이 된다. 여러 세대에 걸쳐 전수된 관행과 습속의 집중체로서 전통이 회고적으로 발명된다. 의식들(rituals)과 유산(heritage)은 민족성의 용기(container)로서 기능한다.
이렇게 볼 때 민족은 '문화적 차별화(cultural differentiation)'의 산물이다. 민족성의 형성은 다른 문화와의 관계 속에서 내부의 문화를 언급하는 상황에서 논의된다. 즉, 다른 문화를 타자화하는 과정인데, 여기서 다른 문화들은 우리 자신의 속성들을 반영하기 위한 거울로서 작용된다. 이는 외부를 만들고 경계를 정하는 것으로 다른 문화들에 대해 반대 급부적으로 구성하는 방식에 의해 정의하는 것이다. 요컨대 민족적인 것은 단지 내부의 문화들에서만이 아니고 타자화 관계 속에서 형태지워지고 조직된다.
특정 민족이 다른 민족과의 관계에서 내부와 외부의 경계를 통해서 정체성을 가지게될 때, 내부의 공간은 균일하게 동질적이지 못하다. 내부에서도 다시 '포함'과 '배제'의 과정이 성립되는데, 이를 '관계적 공간 수준들'로서 스케일의 국면으로 보면, 민족적인 것(the national)이 국지적인 스케일과 지역적인 스케일과의 관계 상황에서 고려되는 문제이다. 국지적 스케일의 장소에서 경관과 관행들이 고유성을 가지면서 지역성을 만들고 이것이 다시 다른 지역과의 차별화를 통해서 민족성의 구성요소가 될 수 있다. 즉 특수한 장소들은 보다 넓은 스케일에서 작동하는 일련의 과정들과의 국지적 결합으로부터 그들의 특수성을 만들기 때문이다. 이와 같이 민족성의 내부적 구성은 공간적 측면에서 가지는 관계 양상, 즉 스케일의 변증법을 통해서 인식이 가능해진다.
이와 관련해서 로웬탈(Lowenthal)은 민족성을 경관 개념을 중심으로 정의하고 있다.
그가 보기에 유럽의 경관은 많은 공통점을 가지나, 각 민족은 그 자신의 특정한 지리적 특징들과 요소들을 소중히 한다. 다양한 지리적 장점들이 민족적 특성의 다양성을 반영하는 것으로 느껴져 왔는데, 아일랜드인에게는 소택지(bog)가, 영국에서는 섬과 그 내부 잉글랜드의 경관이, 미국인에게는 서부의 황야가, 독일인에게는 초록색의 정돈된 경관이, 프랑스인에게는 다양성을 가진 경관과 생활양식이 그러했다. 특히 잉글랜드 촌락 경관은 도서성(insularity), 인위성(artifice), 안정성(stability), 질서(order) 등의 네 가지 특성을 가지면서 민족적 에토스에 결부되고, 유산 역할(heritage role)을 각인하게 된다. 도서성은 영국을 다른 유럽 민족으로부터 구별해 주어 독자적인 문명을 만들도록 했다는 것이다. 인위성은 경관이 원형적인 정원처럼 자연적이지 않고 인위적인 것, 즉 자연을 길들이고 꾸민 하나의 가공물이라는 것이다. 안정성은 잉글랜드 경관의 오랜 지속성을 바탕으로 창출된 친숙한 특질들이고, 경관애는 이전 기능들의 계승을 입증하며, 유산으로서 노스탤지어적 신화를 조장한다. 질서는 정돈된 통제로서 모든 대지가 돌봄이 필요하다는 잉글랜드인의 신조가 투영된 것인데, 이는 과거의 위계적 질서를 담고 있는 장소로 드러난다.
크라발(Claval)과 로비크(Robic)는 프랑스의 민족성에 대해 정의하고 있는 바, 먼저 크라발의 경우를 보자면, 그는 프랑스의 민족성을 퍼스낼리티 개념을 통해서 규명하고자 한다. 구체제 이래로 프랑스의 민족성은 하나의 종족 단위라기 보다는 다양한 집단들의 역사가 함께 어우러진 결과이다. 동일한 영역 내에서 살아가면서 '프랑스인'으로서 공동의 미래를 건설하고자 했다는 것이다. 프랑스 민족의 유산은 구체적인 이미지들의 복합체인데, 이것은 생활양식, 사회의 일반 조직이며 정체성의 단서였다. 비달의 "개론"은 민족을 '삶의 지리학(geography of life)'으로서 과학적 생태론 모델을 수용하여 인간들과 환경 사이의 관계 검토로 나아갔다. 그는 민족을 생활과학(life-sciences)으로 규정하면서 생태(ecology), 환경(environment), 적응(adaptation) 등의 개념을 사용하였다. 아울러 민속지적 박물관들과 '생활양식(genre de vie)'의 관찰을 중시하였는데, 문명들과 그것들이 자연 환경들과 가지는 관계를 특색지우기 위해서였다.
R ssler는 독일의 영역사(territorial history)와 공적인 담론에서 상징적인 장소와 상징적 측면들에 대한 논의를 시도하였다. 특히 그는 독일의 수도 결정을 둘러싼 민족정체성의 문제를 언급하였다. 독일의 역사는 기본적으로 그 영역(territory), 전선과 경계들, 수도의 입지에서 지리적 변화의 역사이며, 베를린의 역사는 독일 민족의 역사를 대표한다. 베를린은 분단의 역사, 독일 민족 흥망사의 기념물이다. 분단 이후 동베를린은 사회주의 국가로서의 입장을 보여주었고, 서베를린은 다른 정치적 지위를 가진 자유의 상징이었다. 서독에서 본이 수도로 결정된 것은 서방을 향한 정향, 새로운 유럽의 구성을 향하는 것이다. 통일이후 베를린이 다시금 독일의 수도가 되었는데, 수도 선정 과정에서 논쟁이 있었고, 이는 사회적이고 정치적인 경계의 문제였다. 서유럽 동맹의 상징으로서 본의 입장에서 베를린은 독일 제국의 부활이었다. 베를린의 입장에서 그곳은 독일 민족의 운명을 상징화하는 곳으로, 모든 모순을 가진 독일 정체성의 구심이었다. 베를린은 미래의 독일과 유럽의 중심지로서 다시금 수도가 되었는데, 이는 영역성의 민족적 상징과 정체성의 관계에 대한 논의의 대상이 되고 있다는 것이다.
3) 보훈제도의 형성요소 분석
특정 민족이 구성되고 재생산되는 과정에서 교육은 핵심적인 역할을 수행해 왔다. 그 사회의 후속세대들을 대상으로 하는 교육에서 민족성원의 창출이 비중 있게 고려되었다. 경우에 따라서는 민족의 미래를 좌우하는 문제로 파악되기도 했는데 민족의 운명이 위태로울 때 더욱 그러했다. 19세기 민족국가가 발전하는 과정에서 그 관계가 잘 보여지는데, "민족주의가 유럽에서 두드러지고 학교가 모두에게 개방되기 시작하면서 지리학은 문학, 역사학과 함께 민족의식을 형성하는 중요한 요소 중의 하나로 등장했다. 한 민족이 된다는 것은 곧 그 민족의 언어, 문화, 과거, 그리고 공간적 현실에 의해 형성된다는 것을 말한다. 조국과 그 영토, 국경, 때로는 식민지 속국까지 표시된 지도가 학교 교실에 걸려있다는 것은 바로 이 때문이다".
교육을 통해서 민족 구성이 제도화될 때, 단지 외적인 교육환경만으로 이루어진 것은 아니다. 가장 정교한 제도라고 할 수 있는 '교과교육'을 통해서 진행되었다. 특정 '교과'들을 매개로 하면서 더욱 공식적으로 민족 구성이 추구되었다. 이 교과들 중에서 지리교과는 대표적인 경우인데, 민족적 소명에 눈 뜬 지리학자들과 교사들에 의해 활발한 논의와 실천이 이루어졌다.
샌드너르(Sandner)는 1871년에서 1910년대 사이 독일 제국주의와 민족주의 형성기가 곧 독일 지리학의 형성기였는데, 당시 독일지리학의 과학적 발달은 학교에서 지리학의 방법과 적용에 의해 영향받았으며, 민족 주체의 형성에 지리학이 교육적 가치가 있다고 판단되고 그것을 효율적으로 가르치기 위한 학문적 정비 작업이 이루어졌다고 보고 있다. 즉, 교수의 변화 요구가 곧바로 학교에서 변화를 가져온 것은 아니지만, 대학에서 지리학 교육과 연구에 변화를 가져오면서 학문적 변화가 추구되었고, 전반적으로 그 시기에 지리교육을 통해서 다루어진 내용은 민중적인 전통, 문화, 향토적인 경관과 더불어 팽창하는 세계 시장과 경제적 근대화와 민족적 힘에 의해 안내되었다는 점을 강조하고 있다.
19세기말과 20세기초 독일의 경우처럼, 과학으로 지리학에 대한 논의가 학교에서의 지리교수와 관계되는 정도는 아니었으나, 비교할 만한 사례가 일본의 경우이다. 일본의 근대화 과정에서 지리학적 저술은 민족적 정서의 전파에 유력했다. 이 저술들 중 Makiguchi의 Geography of Human Lives(1903)와 Homeland studies as Focuses of Schoolteaching(1912)이 있는데, 학교 교사들에 의해 광범위하게 읽혔다고 한다.
2. 국가보훈의 개념
'보훈'이란 '공훈에 보답한다'라는 뜻을 가지고 있다. 다시 말해 이는 국가나 사회를 위해 세운 공로에 보답하는 것을 말한다. 예로부터 개인과 개인간의 관계에서도 보은(報恩)이 강조되었듯이 나라와 민족, 사회를 위해 큰 공을 세우거나 스스로를 희생한 사람들의 은혜에 보답하는 것도 당연한 일이다. 그래서 보훈이란 자신의 몸을 던져 부모형제와 이웃 그리고 조국을 지키고 빛낸 분들의 영광을 국민의 이름으로 더욱 높이고 그 은혜에 보답하는 것을 의미하고 있다.
바로 이러한 국가의 보훈이란 두 단언의 결합 측면에서 볼 때, 국가의 용어 속에는 국가의 기능이 함의되고 있다. 따라서 국가보훈이란 국가의 기능 차원에서 국가와 민족, 사회를 위해 공헌하거나 희생한 분들에 대한 보답과 예우를 통해 국가의 정체성 확립, 국민공동체의 유지·발전, 안보역량의 강화, 국가사회 발전의 추동 등에 대한 정신적·물질적 토대를 구축하는 기반을 뜻한다.
따지고 보면 국가보훈이란 의미는 현대에 와서 생긴 언어가 아니다. 국가가 형성되면서부터 필연적으로 발생한 것이다. 어떤 국가가 형성되면 여기에 대항하는 적대국가나 적대세력이 나타나게 마련인데, 국가를 유지하고 국민이 생존하기 위해서는 적대국가나 적대세력을 제어할 제도적인 장치가 필요한 것이다. 여기에서 국가를 수호하는데 공훈을 세운 자과 희생한 자들의 업적을 간과할 수 없다. 그러므로 국가가 국가유공자를 예우하여 국민호국의식을 일깨우는 것은 국가의 유지에 필요하게 된다.
결과적으로 국가보훈의 성격은 "국가보훈대상자의 영예로운 생활을 유지, 보장하기 위하여 실질적인 보상 위에서 삶의 질을 향상하는 복지행정"이라고 볼 수 있는데 사회보장상의 사회복지의 개념과 비교되는 과정에서 그 성격이 부각된다. 사회복지와 국가보훈의 관계를 살펴보면 먼저 사회복지는 "인간의 요구와 열망을 충족시키려는 사회적 노력이며, 인간의 욕구와 사회문제에 대한 사회적 서비스로 복지를 증진하고자 하는 이론과 실천성을 지닌 공시적 유동개념이자 사회성이 내포된 개념으로 평등과 보장을 의미하면서 기존 사회구조에의 적응을 목적"으로 하고, 이는 "실업이나 질병 또는 부상으로 인하여 소득이 중단되었을 때 그에 대처하고 노령으로 인한 퇴직이나 타인의 사망으로 인한 부양능력 상실에 대비하고 나아가 출생, 사망 및 결혼 등에 관련된 특수한 지출을 보완하기 위한 사회보장의 개념"인 협의의 사회보장의 일부분에 속한다. 그리나 국가보훈은 "사회 구성원들이 직면한 위험에 대하여 사회가 적절한 조직기관을 통해 부여하는 사회보장의 개념"인 광의의 사회보장의 일부분에 속해 엄밀히 말하면 국가보상적 복지행정과 사회복지는 구별된다고 볼 수 있다.
이러한 바탕에거 우리나라에서 보훈의 유래를 살펴보면 원호라는 용어에서 그 어원을 찾을 수 있다. 1950년대 이후부터 6·25관련 전·공상군경을 대상으로 하여 원호사업이 물질적 지원에 치중해 왔으나 이후 국가유공자에 대한 공훈과 명예선양은 정신적인 예우측면이 미흡하다 하여 1984년 원호관계법령을 개정하고 행정기관 명칭과 행정대상자의 명칭을 '원호'에서 '국가보훈'으로 바꾸게 되면서부터이다. 즉, 보훈이란 용어가 등장하게 된 것은 1984년 [국가유공자등예우및지원에관한법률]이 공포되고 나서부터이고, 이 법률에서 국가보훈, 국가유공자, 국가보훈처가 생겼고, 국가보훈제도는 국가의 존립과 유지를 위해 공헌하거나 희생한 국가유공자의 영예로운 생활이 보장되도록 실질적인 보상을 행함으로써 생활안정을 도모하는 제도로써 정착하게 되었다. 다시 말하면 국가보훈이란 공동체의 존립과 안위를 위하여 자신을 희생하거나 큰 공을 세운 사람들에게 물질적 보상을 부여하는 등의 개인적인 생활보장은 물론 그 정신의 계승발전을 통해 전체구성원의 공동체 정신을 형성해 나가는 제도라 할 수 있게 되었다.
사실 보훈제도의 발전과정을 되돌아 보면 과거의 보훈정책은 국가유공자의 물질적인 보상에 치우쳤기 때문에 숭고한 정신의 계승발전을 통해서 민족정기 선양사업의 심화나 발전으로 인한 애국심의 고취면에서는 미흡했다고 볼 수 있다. 즉, 1950년대와 1960년대의 경우, 제도정착을 위한 단계로서 생계안정이 중심되었고, 1970년대의 경우는 국가보상 수준신장과 국민성원을 통한 자립기반 조성이 중심이 되었다.
진정한 의미의 보훈제도의 시작은 1980년대 들어오면서 이념적 기반구축을 통한 정신적 예우의 강화가 중심되고, 전반적 생활수준의 향상과 복지시책의 확대가 중심이 되면서부터이다.
1990년대에 들어서면서는 순국선열 및 독립유공자들의 애국충정을 기리는 민족정기 선양 기능을 수행하기 시작하여 상징정책 차원에서의 기능을 수행하기 시작하였다.
1993년에는 '참전군인등지원에관한법률'을 제정·공포하여 참전군인의 명예선양과 복리증진을 위한 토대를 마련하였으며, 2002년 1월에는 "참전군인등지원에관한법률"을 개정하여 법제명을 "참전군유공자예우에관한법률"로, 수혜자 호칭을 '참전군인등'에서 '참전유공자'로 각각 변경하였으며, 참전명예수당제도를 신설하는 등 참전유공자 예우를 위한 제도적 기틀을 마련하였다.
Ⅲ. 국가유공자에 관한 법률과 문제점
1. 국가유공자예우에 관한 법률
우리나라는 보훈 40여년동안 사회상황의 변화 등에 따라 보훈의 대상범위가 지속적으로 확대되어 다양한 계층을 보훈영역에서 관리되고 있다. 또한 그 명칭도 다기화되어 유공자명칭으로는 독립·국가·참전·광주민주화 등 4개 계층이며, 지원대상도 고엽제의증환자·제대군인 등 2개 계층으로 분류되고 있다.
이들 대상계층을 위한 적용 법률도 보훈의 대상범위 등이 복잡·다양화에 따라 각각 개별적으로 적용되고 있는 바, "독립유공자예우에관한법률", "국가유공자등예우및지원에관한법률", "참전유공자등지원에관한법률", "고엽제후유의증환자등에관한지원법률", "제대군인지원에관한법률", 광주민주유공자예우에관한법률 등 무려 6개의 개별법이 그것이다.
이외에도 "국가유공자등단체설립에관한법률", "보훈기금법", "군인보험법", "한국보훈복지의료공단법", "대한민국재향군인회법"의 5개 법률이 있으며, 타법에 교차 적용을 받는 법률로는 <표 2>에서 보듯 24개의 법률이 있다.
<표 2> 타법에 규정된 보훈관계법령
2. 국가유공자예우법의 문제점
국가유공자 예우법의 가장 근본적인 문제점으로는 국가보훈의 총체적 성격을 규정한 규범의 미비라 할 수 있다. 즉, 보훈대상은 엄격하게 결정하되 공헌·희생이 있는 사람의 명예가 존중될 수 있도록 하는 원칙이 불분명하며, 6개의 개별법에 의해 보훈이 이루어지고 있는 관계로 국가보훈의 정체성·보훈정책 등에 혼선을 초래하는 경향이 짙다.
첫째로 우선 지적될 수 있는 것이 국가유공자 범위의 확대에 따른 명확한 범위설정과 소외계층의 문제이다.
국가보훈처는 2002년에도 꾸준히 국가유공자 적용범위를 확대하여 군경 등 전상 또는 공상을 입고 전역 또는 퇴직한 후 등록신청이전에 그 상이로 인하여 사망하였음이 의학적으로 인정된 경우에는 전몰군경·순직군경 또는 순직공무원으로 인정하였으며, 군경이 아닌 자를 전몰 전상군경으로 보아 보상하는 적용기간 제한(1959년 12월31일 이전)을 폐지하여 1960년 1월1일 이후 동일사유로 사망하거나 상이를 입은 경우에도 전몰군경 등으로 보아 예우하였다. 또한 "광주민주유공자예우에관한법률" 및 "참전유공자예우및지원에관한법률"의 제 개정을 통해 신규 보훈행정 대상을 확대하였다. 이에 따라 광주민주유공자, 참전유공자 등은 보훈대상으로 확대되고, 객관적 지표에 근거한 보상금의 연차적 수준 향상과 보상금 종목의 합리적 조정 등 보훈제도의 기본틀의 정립을 통해 사회변화의 정책적 대응성이 제고되었다. "고엽제후유의증지원등에관한법률" 개정을 통하여 고엽제후유의증 질병인 '당뇨병'을 고엽제후유증 질병으로 지정하여 해당자 3,000여명을 신체검사한 후 상이등급 1급 내지 7급 판정자를 국가유공자로 예우하였다.
하지만 여전히 국가유공자 등록결정에 있어서 본인 귀책사유가 없는 요건 미비자, 장기간 경과 등의 경우 요건입증이 어려워 등록결정에서 제외되는 사례가 발생하였으며, 요건 비해당자와 상이등급 등외판정 결정에 따른 행정불신 초래되었으며, 상이등급판정시 법률은 같이 적용하면서도 기관간 인정기준이 다르고 보훈병원에서만 신체검사를 받게 함으로써 민원인의 불편 초래하고 있다.
이와관련 현재 국가유공자 예우요구 계층의 현황을 살펴보면 <표 3>에서 보는 바와 같이 9개의 계층에 1,871천여명에 이르고 있으며, 이외에도 약 30개의 단체가 있다.
또한 참전유공자의 경우에도 현재 생존하고 있는 참전군인의 숫자는 정확히 알 수 없으나 국가보훈처 제대군인정책관실의 자료에 의하면 총 68만여명에 이르며, 이중 6·25참전자는 약 46만명, 월남참전자는 약 22만명이다(국가보훈처, 1999). 2002년 12월말 기준 국가보훈처에 등록된 참전자는 425,106명이다(<표 4> 참조). 그중 6·25참전등록자만을 보면 65세 이상이 대다수를 차지하고 있어 참전자 노령화의 문제가 현실로 대두되고 있음을 알 수 있다.
둘째, 보상급 급여체계의 합리성 미흡을 지적할 수 있다. 현재의 법체계에서는 기본연급 중심의 보상금 인상으로 공헌·희생도에 맞는 합리적 차등보상 원칙 실현이 곤란하다. 특히 보상금 지급액에 대한 일정한 기준지표가 없이 재정적 여건·정치적 상황에 따라 매년 다르게 결정되므로써 적정성 대한 논란이 야기되고 있다. 이는 사회복지제도의 확대, 민간부분의 대형사고 배상사례 등으로 보상수준에 대한 기대심리는 계속 상승하는 현 시점에서 각종 사회지표·여론조사 결과 보상금 지급수준이 낮은 것으로 조사되고 있으며, 보훈대상자의 76%가 물질적 보상의 확대를 요망하고 있는 실정이다.
이를 개선하기 위해서는 보상금 종목의 통·폐합 등을 통해 공헌과 희생에 맞는 보상원칙을 실현할 수 있도록 보상금 지급체계를 개선하고, 보상금 지급기준지표를 설정하여 보상금의 지급수준을 생활에 실질적 도움이 될 수 있도록 단계적으로 향상할 수 있는 법체계를 확립하여야 하며, 대중교통시설 이용·대학특별전형제도 등을 보훈대상자의 명예와 자긍심을 높여줄 수 있도록 재정비하여야 할 것으로 보인다.
셋째, 보훈대상 확대에 따른 의료수요의 문제점이 대두되고 있다. 보훈대상의 확대로 진료대상자 급증하고 있는 것이 현실이다. 특히 상이7급 제도신설, 고엽제관련자 증가, 광주민주유공자 신규편입 등은 의료서비스 이용회수 증가 등 건강에 대한 욕구(needs)의 증대로 이어지고 있으며, 대상자층의 고령화로 노인성 만성질환자가 계속 증가하고 있다. 즉, 노인성 만성질환 장기입원자의 경우 치료(cure)보다 요양관리(care)가 필요한 계층이나 관련시설·장비가 절대 부족하며, 고령화에 따른 노인성 질환자에 대한 특수클리닉 미비, 한방진료 등 노령층의 선호도가 높은 진료과목 개설 미진, 그리고 재원부족 등으로 보훈병원의 시설 확충과 위탁병원 지정이 부진하며, 국비진료범위 등의 제한으로 의료격차의 문제가 대두되고 있다. 또한 5개 보훈병원이 대도시 지역에 소재하고 있어서 접근 곤란하며, 특히 원거리·신체장애·고령 등으로 보훈병원 이용에 불편이 가중되고 있다.
이를 개선하기 위해서는 보훈의료정책의 기본방향을 위탁병원 확대 등을 통해 거주지 단위에서 기본적인 진료를 해결하고 보훈병원은 특수전문 진료기관으로 육성발전, 편리하고 자유롭게 의료서비스를 받을 수 있도록 근접진료체계를 확대 구축하며, 의료수요증가에 대응하여 수도권 보훈병원 건립 등 보훈의료시설을 확충하고 요양·재활기능을 강화하고, 의료격차 해소를 위해 국비진료 범위를 확대하고 위탁병원 이용대상 제한을 대폭 완화해야 한다.
Ⅳ. 국가유공자 요구단체와 대상범위
1. 국가유공자 요구단체 현황
"국가유공자등단체설립에관한법률" 제1조에 따르면 "이 법은 대한민국상이군경회·대한민국전몰군경유족회·대한민국전몰군경미망인회·광복회·4.19혁명부상자회·4.19혁명희생자유족회·4.19혁명공로자회·재일학도의용군동지회 및 대한민국무공수훈자회를 설립"한다고 하여 '국가유공자등예우및지원에관한법률'에 부응하는 9개 단체를 명기하고 있다.
이외에도 법인 설립을 준비하고 있는 참전유공자 단체와 태평양전쟁희생자유족회, 열사추모사업회 등 각종 기념사업회를 포함하면 40여개에 이른다.
이러한 단체의 문제점을 9개의 공식화된 단체를 중심으로 살펴보면 첫째, 사회환경 변화에 부합하는 새로운 역할이 정립되지 못했음을 지적할 수 있다. 즉, 애국·원로단체로서의 역할이 미흡하며, 고령·신체상이 등으로 광범위한 참여와 봉사활동에 한계가 노출되고 있으며, 단체별 특성에 맞는 활동프로그램도 부족하다.
둘째, 보훈단체간의 연대성 부족을 들 수 있다. 즉, 단체별 구성원·성격차이 등으로 단체상호간 갈등이 있으며, 전체 보훈단체가 참여하는 협의회가 없다. 비공식적으로 존재하는 것도 그 운영이 부실한 실정이다.
이외에도 회원동참 프로그램개발의 부재로 회원간의 친목과 화합기반 조성이 약하여 회원의 참여의식과 자율성 저조, 그리고 단체운영의 투명성 및 자생력 결여를 들 수 있다.
이제 법률의 정비와 함께 국가의 버팀목이 되는 보훈단체 육성의 근간이 될 수 있도록 "국가유공자등단체설립에관한법률"의 재정비도 뒤따라야 할 것으로 보인다.
즉, 보훈단체별 특성에 맞는 활동강화를 통해 국민과 친근한 애국·원로단체로 이미지를 강화, 전환하고, 보훈단체가 국민통합의 선도역 수행 등 국정에 동참하는 여건을 조성하여, 회원복지향상에 기여하고 자율적이며 민주적인 단체로의 육성·발전을 위해 제도와 관행을 개선해야 한다.
그 첫 단계로서 사회환경변화에 맞는 단체별 활동과제를 설정하여 추진하여야 한다. 일례로 광복회의 경우는 해외독립운동 사적지 발굴·복원, 보존 및 관리 와 민족정기선양·독립운동 정신 고양을 위한 활동을, 상이군경회 등 보훈단체는 상이군경회 복지회관 추가 건립 등 재활체육시설 확충 및 외국 상이군경 단체와의 교류 확대, 그리고 전적지·현충탑 정비·정화 및 전승기념사업 및 각급 학교 등을 통한 호국·애국정식 계도를, 4·19관련 단체는 4·19민주이념 계승 프로그램 개발과 4·19기념도서관을 민주시민 양성 교육장으로 활용할 수 있는 방안을, 재향군인회는 각국 재향군인 단체와의 유대강화로 친한 저변 확대와 "국제한국전 참전향군연맹" 활성화를 통한 민간외교 강화를, 5·18 관련단체는 5·18민주화운동 정신계승기념·학술·연구·문화사업 추진을 중점 특성화 사업으로 개발하는 것을 그 사례로 들 수 있다.
둘째로 보훈단체간의 화합도모를 위한 보훈단체연합회를 구성하여 공동관심사업 등을 추진케 하여 국민통합의 선도적 역할 등을 수행케하여 보훈단체·재향군인회 등 국가버팀목 역할을 제고할 수 있도록 해야 한다.
셋째, 회원복지향상과 화합을 위한 활동 강화 방안으로서 보훈회관·재향군인회 회관 등에 민원처리 중계실 설치하거나, 건강교실 등 회원 여가선용 프로그램의 운영하고, 어려운 회원을 지원·격려하는 상부상조 역할을 확대시켜야 한다.
넷째, 단체운영에 있어 제도개혁과 자율성을 확보케 해야 한다. 이를 위해 회원참여를 통한 실질적인 회원 중심의 민주적 운영체제를 구축케 하고, 참여의식 고취 및 회비제도 도입 등 단체운영의 자생력을 강화하며, 정부지원을 인건비 중심에서 보훈문화 선양 등 구체적 사업비를 지원하는 NGO 지원방식으로 전환하여야 한다.
다섯째, 지방 보훈단체협의회 활성화를 위한 지원을 확대하여 단체중심의 보훈문화 확산의 일환으로 기념사업·기념 보훈행사 등을 단체에서 주관케 하고, 다양한 참전단체와 5·18관련 단체를 성격별로 통합하여 적정한 법인격을 부여하는 등 육성·지원책 마련하여야 한다.
2. 국가유공자 대상범위
현재의 국가유공자는 "독립유공자예우에관한법률"에 의하면 첫째, ① 순국선열 : 일제의 국권침탈 전후로부터 1945. 8. 14까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 하기 위하여 항거하다가 그 항거로 인하여 순국한 자로서 그 공로로 건국훈장을 받은 자 ② 애국지사 : 일제의 국권침탈 전후로부터 1945. 8. 14까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 하기 위하여 항거한 사실이 있는 자로서 그 공로로 건국훈장을 받은 자로 되어 있다.
둘째, "국가유공자등예우및지원에관한법률"에 의하면 ① 전몰군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무 수행 중 사망한 자 ② 전상군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴직한 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ③ 순직군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자 ④ 공상군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴직된 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법제6조의4의 규정에 의한 상이 등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ⑤ 무공수훈자 : 무공훈장을 받은 자 ⑥ 보국수훈자 : 보국훈장을 받은 자 ⑦ 6·25 참전재일학도의용군인 : 대한민국 국민으로서 일본국에 거주하던 자로서 1950. 6. 25부터 1953. 7. 27까지의 사이에 국군 또는 국제연합군에 지원입대하여 6·25사변에 참전하고 제대된 자 ⑧ 4·19혁명 사망자 : 1960. 4. 19를 전후한 혁명에 참가하여 사망한 자 ⑨ 4·19혁명 부상자 : 1960. 4. 19를 전후한 혁명에 참가하여 상이를 입은 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ⑩ 순직공무원 : 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 사망한 자 ⑪ 공상공무원 : 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 상이를 입고 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ⑫ 국가사회발전 특별공로순직자 : 국가사회발전에 현저한 공이 있는 자중 그 공로와 관련된 상이를 입은 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정되어 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자 등으로 되어 있다.
셋째 '참전유공자등지원에관한법률'에 의하면 ① 6·25전쟁에 참전하고 전역(퇴역 또는 면역을 포함한다. 이하같다)된 군인, ② 병역법 또는 군인사법에 의한 현역복무중 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일까지 사이에 월남전쟁에 참전하고 전역된 군인, ③ 6·25전쟁에 참전하고 퇴직한 경찰공무원, ④ 6·25전쟁에 참전(병역의무 없이 참전한 소년지원병을 포함한다) 또는 월남전쟁에 참전한 사실이 있다고 국방부장관이 인정한 자 등으로 되어 있다.
넷째, "광주민주유공자예우에관한법률"에 의하면 ① 광주민주화운동사망자 또는 행방불명자 : 광주민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 광주민주화운동으로 인한 질병의 후유증으로 인해 사망한 자로서 광주민주화운동관련자보상등에관한법률에 의하여 보상이 된 자 ② 광주민주화운동부상자 : 광주민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자 또는 광주민주화운동으로 인하여 질병을 앓고 있는 자로서 광주민주화운동관련자보상등에관한법률에 의하여 장해등급의 판정을 받고 보상을 받은 자 ③ 기타 광주민주화운동희생자 : 광주민주화운동과 관련하여 광주민주화운동관련자보상등에관한법률 제22조의 규정에 의하여 지원을 받은 자 등으로 되어 있다.
그리고 유공자는 아니지만 지원대상으로서 첫째, "고엽제후유의증환자지원등에관한법률"에 의하면 ① 고엽제후유증환자 : 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일 사이에 월남전에 참전하여 고엽제살포지역에서 복무 또는 종군한 군인·군무원·종군기자로서 고엽제후유증질병을 얻은 자와 1967년 10월 9일부터 1970년 7월 31일 사이에 남방한계선 인접지역에서 군인·군무원으로 복무하거나 고엽제 살포업무에 참가하고 전역·퇴직한 자로서 고엽제후유증 질병을 얻은 자 ② 고엽제후유의증환자 : 월남전에 참전하고 전역된 자 및 남방한계선 인접지역에 복무하고 전역된 자로서 고엽제후유의증에 해당하는 질병을 얻은 자 ③ 고엽제후유증2세환자 : 고엽제후유증환자로 결정·등록된 자 및 이미 사망한 고엽제후유증환자로 인정된 자의 자녀중 척추이분증·말초신경병·하지마비척추병변을 얻은 자 등으로 되어 있다.
둘째, " 제대군인지원에관한법률"에서는 ① 제대군인 : 병역법 또는 군인사법에 의한 군복무를 마치고 전역한 자 장기복무제대군인 : 10년 이상 현역으로 복무하고 장교·준사관 또는 하사관으로 전역한 자 등을 규정하고 있다.
3. 대상범위 설정근거
현재 우리의 국가유공자 및 지원대상의 범위는 앞서 논의된 바와 같이 "독립유공자예우에관한법률", "국가유공자등예우및지원에관한법률", "참전유공자등지원에관한법률", "고엽제후유의증환자등에관한지원법률", "제대군인지원에관한법률", 광주민주유공자예우에관한법률등 6개의 개별법에 그 설정근거를 두고 있다.
이제 본고에서는 새로운 법제형태로서 헌장적 기본법 또는 정책수단의 총괄적 규범 기본법 제정을 제안한다. 동법에는 국가보훈의 개념과 상징정책으로서의 철학적 이념, 보훈대상의 영역별 범위 설정 및 정책의 기본방향, 예우 및 보상의 기본원칙과 기준 정립, 국가보훈기본계획의 수립 및 시행계획, 그리고 중앙행정기관, 자치단체 및 국민참여 등 관련주체의 책무를 포함할 것을 제안한다.
특히 동법에는 명예존중 차원의 보훈범위 확대를 근간으로, 추가포상을 요구한 4.19혁명 공로자, 전상군경등 유사내용 요구, 보훈범위기준 완화 요구 계층과 연계하여 보훈범위 확대의 적정성·사회적 공감대·정부재정여건 등을 종합 고려하여 보상지원 또는 명예선양 방안 등을 포괄할 수 있는 토대가 마련되어야 한다.
"대한민국 국가유공자"는 "대한민국 국가보훈이념"에 부합되는 사람이어야 하며, 국민적 공감대가 형성될 수 있는 사람이어야 한다. 국가유공자는 사안에 따라 일회적 또는 영구적 유공자등으로 분류할 수도 있다. 일회적 유공자는 국가 재정상황등을 고려하여 일회에 한하여 보상금을 지급하고 당사자에게 유공자증서등을 수여함으로써 긍지와 상징성을 갖도록 하는 제도이며, 영구적유공자는 일정기간동안 년금을 지급하고 유공자증서를 수여하는 제도이다.
너무 많은 국가유공자는 그 가치를 절하시킬 것이며, 자격미달자가 국가유공자로 선발될 시는 사회적 공감대가 격감 될 것이다. 국가유공자는 그의 공훈과 희생정신에 따라 엄격히 선발되어야 할 것이다.
V. 결 론
보훈정책의 상위목표는 국민의 공동체의식의 형성과 애국심 배양을 목표로 한다. 국가유공자의 공훈과 그 희생정신을 계승 발전시켜 그것을 국민적 통합과 국가발전의 정신적 토대로 삼는 것은 매우 중요한 국가사업이다. 이것은 공동체의식에 관한 여론조사에서 보듯이 급속한 민주화, 자율화, 국제화 과정에서 전환기적 진통을 완전히 치유하지 못하고 파생된 물질 만능적 사고와 개인주의, 그리고 이완된 국민의식을 치유하기 위한 것이다. 즉, 민족 정기의 선양을 통하여 공동체의식을 향상시켜야 하며 그러한 공동체의식이 있어야만 이 나라를 사랑하고 국가를 위해 자발적으로 희생하려는 애국심을 갖는 것이다.
과거의 역사는 수많은 전쟁으로 이어져왔으며, 지금도 낙관만을 할 수가 없는 것이 사실이다. 이 와중에 세계의 모든 국가들은 상황에 맞게 자국수호에 온 힘을 기울이고 있다. 그 수단으로서 국방력의 강화를 위하여 군사력을 증강시킨다든지 국가치안을 유지하기 위하여 경찰력을 보완시키는 등 행동을 취한다는 점도 있지만, 이러한 물리적인 국가수호는 단기적인 방책일 뿐이다. 즉, 정신적인 국가수호의 의지가 없이는 어떠한 국가도 그 존립의 기반이 흔들린다.
하나의 국가가 주권국가로 존립하면서 민족문화를 꽃피우고, 번영과 발전을 누리고 있다는 것은 한 역사의 과정에서 물리적인 군사력 뿐만이 아닌 정신력으로 무장하여 국가에 공훈을 세운 순국선열과 국가유공자의 고귀한 희생과 공훈이 있었기 때문이다.
따라서 국가는 국가유공자에게는 물질적 보상과 함께 국가를 위해 희생한 사람이라는 상징성을 부여하고 이를 영원히 기념하기 위한 뱃지. 유공증서 등을 수여하고, 공원 등에 조형물 등을 설치함으로써 이들을 자랑스런 인물로 부각시켜 보훈문화 확산을 위한 효과도 거두어야 할 것이다.
국가보훈은 국가가 위기에 처했을 때 자신의 희생을 무릅쓰고 국가의 위기 극복에 공헌한 자를 정책적으로 특별 대우를 해줌으로써 국가를 위해 희생을 할 가치가 있다는 믿음을 국민들에게 심어 주고, 아울러 현재 국가를 위해 헌신하고 있는 사람들의 근무의욕과 사기를 고취시키고 그들의 긍지심과 명예심, 그리고 자부심 등을 심화시키는데 있다고 볼 수 있다.
이러한 기대에 부응할 수 있는 새로운 체제확립은 지금까지의 논의를 바탕으로 한 국가유공자 예우법의 정비와 그에 따른 단체의 육성에 달려있다고 보아야 할 것이다.
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<국외문헌>
1. Anderson
국 회 정 무 위 원 회
Ⅰ. 공청회 개요
1. 목 적
보훈체계합리화를 위한 바람직한 입법방향에 대하여 관계 전문가로부터 의견을 청취하고 이를 각종 보훈관련법률에 반영하기 위한 것임.
2. 안 건
보훈체계합리화를 위한 입법방향에 관한 공청회
3. 일시 및 장소
o 일시 : 2003년 4월 18일(금) 15:00
o 장소 : 국회 정무위원회 회의실(국회의사당 504호)
4. 진술인 (발표자순)
5. 공청회 진행방법
가. 국회법 제64조제4항의 규정에 의거 위원회 회의로 진행하되, 공개로 함.
나. 공청회는 진술인의 주제발표 및 토론을 들은 후 질의 및 답변으로 진행함.
6. 세부일정
Ⅱ. 발 표 내 용
김 용 하
(순천향대 금융보험학과교수)
1. 국가보훈제도의 환경변화
1) 사회보장제도의 확충
국가보훈보상제도는 우리나라 사회복지가 극히 취약하였던 1960년대부터 이루어져 왔기 때문에 질적 양적인 측면에서 일반국민을 대상으로 하는 사회복지제도의 선도적 역할을 수행하여야 할 것이다. 따라서 동일한 복지적 니즈를 가지고 있다하여도 일반국민보다는 우선적으로 차별적으로 적용 보호되어 왔던 제도였다.
1990년대 들어 복지정책의 적극적인 시행으로 사회복지영역은 획기적인 전기를 마련하고 있다. 전국민을 대상으로 하는 4대 사회보험제도가 정착되고 있고, 국민기초생활보장법이 시행되는 등 국민 전반적인 복지는 크게 개선되어 있다.
보훈대상자에 대한 보상수준도 꾸준히 개선되어 왔으나, 상대적 우위도는 점차 축소되고 있어, 보훈대상자에게는 상대적인 박탈감으로 작용할 여지가 있다.
도시근로자 소비지출액 (4인 가구 기준) 대비 상이 1급 보상수준은 2001년까지 격차가 확대되다가 2002년에는 그 격차를 축소한 것으로 평가된다.
2) 보훈대상자의 노령화
보훈대상자의 주 연령계층의 고령화가 빠르게 진행되고 있다. 보훈대상자중 60세 이상 계층 비율이 2001년말 현재 2/3에 이르고 있으며, 70세 이상 계층 비율은 그 중에서 절반를 차지하고 있다. 대상자의 노령화는 보훈보상체계가 단순히 공훈도 혹은 희생도에 따른 보상만으로는 대상자의 요구를 충족할 수 없음을 의미하며, 따라서 보상적 개념과 사회보장적 개념의 조화가 필요할 것이다. 이는 우리나라 전반적인 인구의 고령화와 맞물려서 일반국민에 대한 사회보장 수준과의 상대적 수준의 유지는 더욱 어려워 질 것이다.
3) 보훈대상자의 확대
보훈대상자의 범주가 계속적으로 확대되고 있어 일관성이 있는 보훈보상체계의 정립은 더욱 어려워지고 있다. 특히 독립유공자 예우법에 따른 순국선열 애국지사, 국가유공자예우법에 따른 전몰·전상군경, 순직·공상공무원, 4·19사망·부상·공로자, 무공·보국수훈자, 국가발전 관련자 등 16개 유형, 고엽제환자지원법에 따른 후유증(전공상군경)·후유의증환자, 참전군인지원법에 따른 참전제대군인, 제대군인지원법에 따른 장기복무제대군인, 5·18민주화운동보상법에 따른 희생자 등이 있다.
더욱이 새롭게 보훈대상 진입을 요구하는 계층도 증가하고 있다. 반공반탁운동자, 6.25학도의용군, 6.25반공희생자, 고엽게 민간인 피해자 등이 보훈대상 진입을 요구하고 있다.
2. 국가보훈 보상체계의 정책과제
1) 보상의 기본원칙 결여
현행 국가보훈보상체계는 과거 우리 나라의 사회복지수준이 극히 저조하였을 당시에 마련된 것이다. 보상금은 4가지 형태로 지급되고 있으며 그외 간접지원제도가 있다. 기본연금은 국가유공자 및 유족에 기본적으로 지급하고 있으며, 부가연금은 공헌, 희생정도 등에 따라 차등 지급하고 있다. 그리고 수 당은 간호수당, 생계곤란자 생활조정수당 등으로 지급하며, 일 시 금은 사망일시금, 현역 군인 재해보상금 등이 있다. 기타 적인 지원은 의료지원, 교육지원, 취업·대부지원 등이 있다. 보상체계가 공훈도와 희생도에 상응한 보상적 급여와 개별여건을 고려한 일정 생계비 보장적 급여가 결합되어 있는 것이다.
기본연금 중심의 보상체계는 보훈보상 원칙을 갈수록 파괴하는 결과를 초래하고 있다. 상이 1급 1항의 보상수준 대비 6급2항의 보상수준은 1985년에는 8.4%이었는데 비하여 1990년에는 31.9%, 1995년에는 43.0%, 2002년에는 46.6%에 이르고 있다. 기본연금이 일차함수의 절편역할을 수행하고 상이도와 공훈도에 따른 차등을 수행하는 부가연금은 일차함수의 기울기역할을 수행하는 바, 주로 절편의 상향이동식 급여조정이 이루어짐에 따른 것이다. 보훈보상제도의 국제적 기준이 되고 있는 미국의 보상체계의 경우, 철저한 공훈도와 희생도에 비례한 보상을 실시하고 있다.
부가연금은 공헌도·희생도에 따른 부가연금과 개별여건에 따른 부가연금이 혼재되어 있다. 일부종목은 너무 개별적 여건을 반영한 급여로서, 무의탁 시부모 부양 미망인, 독자사망 부가연금 등이 대표적인 예이다. 그 결과 부가연금은 그 자체의 개념이 모호할 뿐만 아니라 기본연금과의 부적절한 결합으로 보상체계의 원칙을 흔드는 주요요인으로 작용하고 있다. 따라서 보훈보상체계의 기본 틀로서의 기본연금-부가연금- 수당의 체계를 합리화할 필요성이 제기된다.
2) 적정 보상수준에 미흡
보훈연금은 지속적으로 인상되어 왔으나, 기초생활보장제의 기준인 최저생계비에 못 미친다는 불만이 제기되고 있다. 실제로 보훈보상의 슬라이딩체계는 일정한 기준을 가지고 있지 못하고 매년 기획예산처와 국가보훈처간의 줄당기기로 결정되고 있다. 이는 국민기초생활보장 급여가 최저생계비 기준으로, 국민연금등이 소비자물가상승률기준으로, 산재보험급여가 임금상승률기준으로 조정되는 것과 비교되는 점이다.
국가보훈대상자중 기초생활보장 수급자도 존재하고 있다. 기초생활보장수급자의 82%는 연금 비대상자임. 무공보국수훈자 및 유족(728가구, 57.9%)이 연금 비대상자의 대부분을 차지, 연금 대상자는 7급상이자 및 그 유족이 대부분이며, 그 중, 전체보훈대상자 (총 245,160가구)대비 0.51%에 해당하고 있다.
국가보훈 보상제도의 보상수준은 국가배상법에 의한 보상수준에 크게 못미치는 낮은 수준이다. 상이자의 경우보다 유족의 경우는 상대적으로 더욱 낮으며, 상이자는 국가배상법에 의한 보상이 보훈보상의 146%수준이며, 유족의 경우는 206%에 이르고 있다.
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률에서 선언적으로 영예로운 생활보장, 실질적인 보상 등 보상수준을 규정하고 있으나 객관적 인상지표는 미비한 실정이다. 또한, 국가보상수준을 일정이상으로 상향조정할 때까지는 다른 사회지표기준으로 일정 비율로 인상하는 것도 문제이다.
3) 대상자간의 형평성 부족
보훈보상체계의 가장 큰 문제점은 보훈대상자간의 상대적인 형평성의 확보 문제이다. 보상수준상의 저위는 국가예산의 제약만 해결되면 되지만, 대상자간의 상대적 급여수준의 차이는 조정이 더욱 어렵다.
상이자 내부적으로는 미국 등의 보상체계와 비교할 때, 하후상박으로 구성되어 있는 것이 문제점이다. 이는 기본연금 중심의 인상에 기인한다. 상이자와 유족간의 보상수준의 격차도 국제수준에 비하여 유족의 보상수준이 상대적으로 낮으며, 일반적으로 유족보상수준은 1급 상이자(100% 장애)에 비하여 60∼70%수준에서 정해진다. 유족내부의 보상수준의 격차도 미망인이 다소 불리하게 만들어져 있으며, 다른 제도의 경우 일반적으로 차이가 없이 만들어져 있다.
4) 새로운 대상자의 추가와 보상기준 난립
외국의 보훈제도에서 지원사례가 없는 보상제도 운영으로는 고엽제후유의증수당, 무공영예수당, 참전군인생계보조비 등이 있으며, 새로운 대상자의 추가는 유사 대상자의 보상요구로 이어진다.
특히, 이들 추가 보상제도가 공훈도 및 희생도에 따른 예우수준과는 무관하게 보상금을 지급하고 있는 것이 문제시되고 있다. 대상자간의 공훈과 희생의 정도를 객관적으로 책정하는 것은 다소 한계가 있지만 아래의 표와 같이 상대적 보상수준의 차등의 기준을 제시하기 어렵다는 데 문제의 소지가 있다.
무공수훈자 참전군인 고엽제후유 6.25전몰군경
영예수당 생계보조비 의증 수당 자녀수당
공훈·희생도 ① ② ③ ④
수당(천원/월) 50 65 210∼420 250
3. 국가보훈 보상체계의 개선방향
보훈 보상은 보훈대상자의 희생이나 공훈에 대한 보상적 관점과 보훈 대상자의 필요(needs)의 관점에서 볼 수 있다. 현행 보상제도는 이 두 측면이 혼재되어 있어서 보상의 객관적 기준을 세우는 것이 힘들어 형평성을 결여하고 있으며, 보상금의 절대적 수준의 저위로 말미암아 대상자의 필요에도 부응하지 못하고 있다.
보훈보상체계의 개편의 기본방향으로는 첫 번째로 희생도와 공훈도에 따른 기회비용을 보상할 수 있는 객관적 기준을 세우는 것이며, 두 번째는 기회비용 보상 이후에도 대상자의 필요에 미흡한 부분은 사회보장적차원에서 일반 국민과 동일한 기준에서 보상하여야 할 것이며, 세 번째로는, 이들 보상이 우리나라의 경제실정에 부응하는 실현 가능한 한도 내에서 단계적으로 조정하되, 일정한 경제적 지표에 따라 자동적으로 슬라이딩 할 수 있게 하며, 네 번째로 기존의 대상자의 급여수준은 보장하여 기득권을 보호하고, 새로운 제도의 이행을 위한 과도기를 설정하여 연차적으로 개선하되, 마지막으로 보훈대상 자격을 엄격히 설정하여 국가보훈 대상과 단순 보상대상을 구분하는 것이 바람직 할 것이다.
대상자는 국가유공자(일반지원대상자 제외)이며, '02년 7월부터 시행되는 광주 민주화유공자(4,312명)는 범위 미포함.
柳 永 玉
(경기대 국제학부 교수)
Ⅰ. 서 론
동서고금을 막론하고 현대사회는 대부분 국가를 위해 희생하거나 헌신한 유공자와 유족에 대해 예우를 함으로써 그들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 이를 통해 국민의 애국심을 함양하고자 국가보훈사업을 추진하고 있다. 즉, 국가를 위해 몸을 바친 사람에게 국가가 응분의 보상의무를 지는 국가공동체의 규범원리는 인류의 보편적인 가치관이라 할 수 있다.
이러한 측면에서 볼 때 국가보훈이란 "국가를 위해 헌신적으로 노력한 공헌에 대한 보답"이라 한 뜻과 행정의 기능적 어의를 내포한 조어로써 영문으로는 "National Merit Reward"로 표기한다. 국가보훈정책의 의의는 "국가가 위기에 처했을 때 자신의 희생을 무릅쓰고 국가의 위기 극복에 공헌한 자를 정책적으로 특별 대우를 해줌으로써 국가를 위해서는 희생을 할 가치가 있다는 믿음을 국민들에게 심어 주고 아울러 현재 국가를 위해 헌신하고 있는 사람들의 근무의욕과 사기(명예심, 자부심)를 고취하는데 있다"고 볼 수 있다.
특히 지금의 시대는 지식정보화와 세계화의 물결 속에서 살아남아야 하는 국가간의 무한경쟁체제로써, 국가간의 국력경쟁이 국가의 생존과 발전을 좌우하기 때문에 국가발전을 지속적으로 이어가기 위해서는 국가정체성의 확립과 공동체 의식의 강화가 요구된다. 국가정체성을 확립하기 위한 공동체 의식은 나라를 위한 희생을 영예롭게 여기고 존경하는 사회풍토에서만이 가능하다.
본 연구에서는 이러한 측면에서 우리나라 국가유공자예우법의 현황과 실태를 점검하고, 이를 바탕으로 그 문제점을 도출하여 그에 따른 구체적인 대안을 제시함으로써, 이 나라를 위해 헌신한 국가유공자들에게 좀더 체계적이고 합리적인 방안을 모색하는데 일익을 담당해 보고자 한다.
Ⅱ. 국가보훈제도의 성립요건과 개념
1. 국가보훈제도의 성립요건
역사적으로 볼 때 보훈제도의 성립은 지리적인 요건과 민족적인 요건이 혼합되어 이루어졌다. 일례로 영국의 경우 그 자체가 섬이기 때문에 다른 민족과 관련해 외부적으로 영역적 경계가 분명하나 내부적으로 관계적 공간 수준들에 비추어 볼 때 영역성이 구축된다. 프랑스의 경우 영역적 경계선은 개방적인 속성을 가지면서 내부적으로 지역적 다양성의 복합체로서 고유성을 도출하고 있다. 독일의 경우 수도 결정을 둘러싼 논쟁에서 영역성의 문제는 극명하게 대두하는데, 동일한 공간에서 서로 이질적인 정체성이 영역적으로 상징화된다. 사회적인 경계선들의 상호대립을 통해서 서로 구별되는 정치적 정체성을 보여주면서 영역화가 추구된다.
이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
1) 지리적인 요소 분석
지리적인 요건으로서는 장소성과 영역성을 들 수 있다.
우선 장소성의 성립과정을 보면, 다양한 스케일에서 개별 행위자들이 '우리'라고 하는 집합성을 가지게 될 때 일정한 장소감(a sense of place)의 산물이 표출된다. 여기서 사회적 관계의 특수한 지점들을 장소라고 말할 수 있고, 그 장소에서 생기는 "느낌의 구조들"인 장소감을 형성하도록 한다. 장소라는 행태적 환경(behavioral environment)에 대한 '현상학적 의식'의 표출로서 '우리들'이라는 존재관이 생긴다. '장소감'은 일련의 동일시 양상으로 드러나는데 이를테면, 특정 장소와의 동일시(identifying with a place), 특정 장소에 대한 역동일시(identifying against place), 특정 장소와의 비동일시(not identifying) 형식이다. 특정 장소와의 동일시는 그 장소와의 일체감을 통해서, 역동일시는 그 장소에 대한 저항으로서, 비동일시는 그 장소에 대한 외면으로서 관계양상이 나타난다. '우리들'이 존재하는 상황은 항상 이러한 동일시 양상의 어떤 측면이라는 것이다. 또한 장소는 다양한 형식으로 행위자들과 관련된다. 장소는 사회적 관행(social practices)이나 경관(landscape)의 모습으로 행위자들을 둘러싸고 '행위자들 그 자신'이 된다. 장소가 달라지면, 그에 따라 관행도 달라진다. 관행에 따라 판단과 행위는 다양해진다. 경관 역시 상징적인 다양성들을 가지게 된다. 특수한 경관들은 구체화된 형태이기도 하다. 사회적 관행들과 상징적 경관들이 여러 장소들을 만들어 내면서 동일시 기제가 작용하여 행위자들을 다양화시키고 있다.
다음으로 영역성의 성립단계를 살펴보면 다음과 같다.
우선 동일시 기제에서 '우리들'이라 함은 반드시 '그들'을 쌍으로 가지고 다니기에 일정한 경계를 가진다. 경계 설정을 통해서 구분되는 형태로서 '우리들'이라는 집합성을 생각할 수 있도록 한다. 이 경우 경계란 외부에서 무매개적으로 강제된 단순한 배경은 아니고 소유자들이 선택한 결과이다. 지배적인 권력 집단은 경계선 긋기를 통해서 특정 '공간을 순화'하고, 동시에 다른 집단을 주변화하고 배제한다. '우리들'과 구별되는 '그들'은 이른바 타자(other)인데, 우리들이 가지는 '동일성'과 상반되는 '타자성'의 소유자들이다. 누군가 타자가 되는 것은 그들의 의지와는 무관하고 순전히 '우리들'의 판단 결과이다. '타자들'은 '포함'과 '배제'의 과정에서 만들어지는 이른바 영역성(territoriality)의 산물이다. '우리들' 내부에는 '포함'이라는 동일성의 기제가 작동하고, 외부에는 '배제'라는 타자성의 기제가 관여한다. 일정한 의도에 의해 내부는 묶여지면서 외부와는 구분되는 양태로 상황들이 구획되어 '우리들'이라는 개념이 만들어진다. '포함'과 '배제'의 과정에서 생성하고 변형되고 소멸하는 영역들(territories)은 실로 역사적으로 그리고 사회적으로 생산된 실체들이다. 영역들은 지역적 변형(regional transformation) 과정에서 운동하는데 집합적인 정체성이 구성되는 양상을 파악하도록 해준다. "영역 만들기는 지역들의 제도화(institutionalization of regions)로 칭해지는데, 이는 영역들이 다양한 공간적 스케일들에서 부상하는 동안의 과정이고, 영역적인 체계의 만들어진 부분들이 된다. 그것들은 내적으로 그리고 외적으로 특수한 '정체성'을 가지는 사회적 행위와 사회적 의식에서 확인된다." 이처럼 영역성(territorial identities)의 구성과정은 영역들의 제도화 과정이라 볼 수 있다.
영역적 형태지우기는 경계의 창출, 재현, 제도화의 수순을 전개하면서 특정 영역의 성립을 가져온다. 영역적 인식과 외양의 가정은 경계지워진 영역이 구성되고, 그 영역은 공간적 구조에서 특징적인 단위로서 확인되며, 이 영역 내에서 공간적이고 사회적인 한계를 규정하고 상징화하기 위해 포함과 배제의 관행들과 담론들을 창출한다. 성립된 영역은 이후 지속적인 제도화 과정을 가져오면서, 일상에서 자연화된다. 자연스럽게 자리한 영역적 정체성들은 판에 박힌 소소한 형식들로 숨겨져 당연시되는데, 내러티브적 속성을 가지면서 구별짓기를 해낸다.
이러한 장소성과 영역성의 사회적 구성과정은 특정 장소 내에서 그 장소에 대한 동일시 양상으로 드러나는데, 그 내적 과정은 '포함'과 '배제'가 이루어지는 '영역 만들기'의 형태로 이루어진다. 영역들은 '차이(difference)'를 바탕으로 하는 경계들에 의해 구성되며 관행들과 경관들에서 드러난다. 이러한 경계구성물들은 행위자들의 일상에서 '자연화'되는 속성이 있다.
2) 민족적인 요소 분석
민족적인 요건에 대한 논의에 들어가기에 앞서 민족 관련 개념들을 다루어 보자.
민족과 관련해서 다가오는 개념들은 다양하지만, 이를 정리해 보면 종족(ethnic), 국가(state), 민족국가(nation-state), 민족주의(nationalism) 등이 대표적이라 할 수 있다.
종족(ethnic)은 민족과 구별되는 사회조직인데, 여러 개의 종족들이 하나의 민족-국가를 구성할 수 있다. 특정 종족은 아직 독자적인 민족국가를 구성하지 못한 경우도 있고 그럴 필요성을 가지지 않을 수도 있다. 민족을 국가와 관련 지울 때 '주권' 개념이 필요하다. 특정 민족이 '주권'을 상실할 수 있고, 그것을 획득했을 때 독립국가로서 '민족-국가'의 지위를 가진다. 이는 달리 말하자면 특정 민족이 국가라는 강력한 사회적 경계를 구축하고서 지정학적 체계가 창출된다는 것이다. 창출된 국제정치적 경계는 이데올로기적 기제로서 유지·재생산되는데 '민족주의'가 전형적이다. 민족주의는 민족정체성의 상징적 형식으로서 다양하게 일상화된다.
일정한 사회구성원들이 자신들을 민족이라고 간주하는 것은 그들의 장소정체성이 '민족화'된 경우이다. 이러한 사회적 관행들과 상징적 경관들이 '민족적인 것'을 드러내면서 지리적인 요건과 결합되기 시작한다. 관행들과 경관들은 영역들의 제도화 과정에서 '포함'과 '배제'라는 경계 구성을 통해서 특정 민족성들을 만들어낸다. 영역 내부에서 민족은 '상상된 공동체'와 '발명된 전통'을 통해서 '포함'의 과정을 추구한다. 내부적인 동질성의 확보는 외부와의 관련선상에서 이루어지는데, '문화적 차별화'라는 '배제'의 원리가 적용된다.
'상상된 공동체(imagined community)'로서 민족은 그것이 존재한다는 믿음 아래 유지된다. 민족은 그 성원들이 서로를 알지 못하고 만나지도 못하지만 구성원 각자의 마음에서 서로의 교통(communion) 이미지가 살아 있는 것으로 상상된다. 각종 미디어와 교육 제도를 통해서 각 시민에게 동일성이 생기게 하며 모든 다른 시민도 그렇다는 인상을 전달한다. '발명된 전통(inventing tradition)'으로서 민족성을 사람들의 공통성에서 찾는데 공유된 역사에 바탕한다. 이 역사는 특수한 문화성을 가져오는데 잊혀진 것들의 회복이 관건이 된다. 여러 세대에 걸쳐 전수된 관행과 습속의 집중체로서 전통이 회고적으로 발명된다. 의식들(rituals)과 유산(heritage)은 민족성의 용기(container)로서 기능한다.
이렇게 볼 때 민족은 '문화적 차별화(cultural differentiation)'의 산물이다. 민족성의 형성은 다른 문화와의 관계 속에서 내부의 문화를 언급하는 상황에서 논의된다. 즉, 다른 문화를 타자화하는 과정인데, 여기서 다른 문화들은 우리 자신의 속성들을 반영하기 위한 거울로서 작용된다. 이는 외부를 만들고 경계를 정하는 것으로 다른 문화들에 대해 반대 급부적으로 구성하는 방식에 의해 정의하는 것이다. 요컨대 민족적인 것은 단지 내부의 문화들에서만이 아니고 타자화 관계 속에서 형태지워지고 조직된다.
특정 민족이 다른 민족과의 관계에서 내부와 외부의 경계를 통해서 정체성을 가지게될 때, 내부의 공간은 균일하게 동질적이지 못하다. 내부에서도 다시 '포함'과 '배제'의 과정이 성립되는데, 이를 '관계적 공간 수준들'로서 스케일의 국면으로 보면, 민족적인 것(the national)이 국지적인 스케일과 지역적인 스케일과의 관계 상황에서 고려되는 문제이다. 국지적 스케일의 장소에서 경관과 관행들이 고유성을 가지면서 지역성을 만들고 이것이 다시 다른 지역과의 차별화를 통해서 민족성의 구성요소가 될 수 있다. 즉 특수한 장소들은 보다 넓은 스케일에서 작동하는 일련의 과정들과의 국지적 결합으로부터 그들의 특수성을 만들기 때문이다. 이와 같이 민족성의 내부적 구성은 공간적 측면에서 가지는 관계 양상, 즉 스케일의 변증법을 통해서 인식이 가능해진다.
이와 관련해서 로웬탈(Lowenthal)은 민족성을 경관 개념을 중심으로 정의하고 있다.
그가 보기에 유럽의 경관은 많은 공통점을 가지나, 각 민족은 그 자신의 특정한 지리적 특징들과 요소들을 소중히 한다. 다양한 지리적 장점들이 민족적 특성의 다양성을 반영하는 것으로 느껴져 왔는데, 아일랜드인에게는 소택지(bog)가, 영국에서는 섬과 그 내부 잉글랜드의 경관이, 미국인에게는 서부의 황야가, 독일인에게는 초록색의 정돈된 경관이, 프랑스인에게는 다양성을 가진 경관과 생활양식이 그러했다. 특히 잉글랜드 촌락 경관은 도서성(insularity), 인위성(artifice), 안정성(stability), 질서(order) 등의 네 가지 특성을 가지면서 민족적 에토스에 결부되고, 유산 역할(heritage role)을 각인하게 된다. 도서성은 영국을 다른 유럽 민족으로부터 구별해 주어 독자적인 문명을 만들도록 했다는 것이다. 인위성은 경관이 원형적인 정원처럼 자연적이지 않고 인위적인 것, 즉 자연을 길들이고 꾸민 하나의 가공물이라는 것이다. 안정성은 잉글랜드 경관의 오랜 지속성을 바탕으로 창출된 친숙한 특질들이고, 경관애는 이전 기능들의 계승을 입증하며, 유산으로서 노스탤지어적 신화를 조장한다. 질서는 정돈된 통제로서 모든 대지가 돌봄이 필요하다는 잉글랜드인의 신조가 투영된 것인데, 이는 과거의 위계적 질서를 담고 있는 장소로 드러난다.
크라발(Claval)과 로비크(Robic)는 프랑스의 민족성에 대해 정의하고 있는 바, 먼저 크라발의 경우를 보자면, 그는 프랑스의 민족성을 퍼스낼리티 개념을 통해서 규명하고자 한다. 구체제 이래로 프랑스의 민족성은 하나의 종족 단위라기 보다는 다양한 집단들의 역사가 함께 어우러진 결과이다. 동일한 영역 내에서 살아가면서 '프랑스인'으로서 공동의 미래를 건설하고자 했다는 것이다. 프랑스 민족의 유산은 구체적인 이미지들의 복합체인데, 이것은 생활양식, 사회의 일반 조직이며 정체성의 단서였다. 비달의 "개론"은 민족을 '삶의 지리학(geography of life)'으로서 과학적 생태론 모델을 수용하여 인간들과 환경 사이의 관계 검토로 나아갔다. 그는 민족을 생활과학(life-sciences)으로 규정하면서 생태(ecology), 환경(environment), 적응(adaptation) 등의 개념을 사용하였다. 아울러 민속지적 박물관들과 '생활양식(genre de vie)'의 관찰을 중시하였는데, 문명들과 그것들이 자연 환경들과 가지는 관계를 특색지우기 위해서였다.
R ssler는 독일의 영역사(territorial history)와 공적인 담론에서 상징적인 장소와 상징적 측면들에 대한 논의를 시도하였다. 특히 그는 독일의 수도 결정을 둘러싼 민족정체성의 문제를 언급하였다. 독일의 역사는 기본적으로 그 영역(territory), 전선과 경계들, 수도의 입지에서 지리적 변화의 역사이며, 베를린의 역사는 독일 민족의 역사를 대표한다. 베를린은 분단의 역사, 독일 민족 흥망사의 기념물이다. 분단 이후 동베를린은 사회주의 국가로서의 입장을 보여주었고, 서베를린은 다른 정치적 지위를 가진 자유의 상징이었다. 서독에서 본이 수도로 결정된 것은 서방을 향한 정향, 새로운 유럽의 구성을 향하는 것이다. 통일이후 베를린이 다시금 독일의 수도가 되었는데, 수도 선정 과정에서 논쟁이 있었고, 이는 사회적이고 정치적인 경계의 문제였다. 서유럽 동맹의 상징으로서 본의 입장에서 베를린은 독일 제국의 부활이었다. 베를린의 입장에서 그곳은 독일 민족의 운명을 상징화하는 곳으로, 모든 모순을 가진 독일 정체성의 구심이었다. 베를린은 미래의 독일과 유럽의 중심지로서 다시금 수도가 되었는데, 이는 영역성의 민족적 상징과 정체성의 관계에 대한 논의의 대상이 되고 있다는 것이다.
3) 보훈제도의 형성요소 분석
특정 민족이 구성되고 재생산되는 과정에서 교육은 핵심적인 역할을 수행해 왔다. 그 사회의 후속세대들을 대상으로 하는 교육에서 민족성원의 창출이 비중 있게 고려되었다. 경우에 따라서는 민족의 미래를 좌우하는 문제로 파악되기도 했는데 민족의 운명이 위태로울 때 더욱 그러했다. 19세기 민족국가가 발전하는 과정에서 그 관계가 잘 보여지는데, "민족주의가 유럽에서 두드러지고 학교가 모두에게 개방되기 시작하면서 지리학은 문학, 역사학과 함께 민족의식을 형성하는 중요한 요소 중의 하나로 등장했다. 한 민족이 된다는 것은 곧 그 민족의 언어, 문화, 과거, 그리고 공간적 현실에 의해 형성된다는 것을 말한다. 조국과 그 영토, 국경, 때로는 식민지 속국까지 표시된 지도가 학교 교실에 걸려있다는 것은 바로 이 때문이다".
교육을 통해서 민족 구성이 제도화될 때, 단지 외적인 교육환경만으로 이루어진 것은 아니다. 가장 정교한 제도라고 할 수 있는 '교과교육'을 통해서 진행되었다. 특정 '교과'들을 매개로 하면서 더욱 공식적으로 민족 구성이 추구되었다. 이 교과들 중에서 지리교과는 대표적인 경우인데, 민족적 소명에 눈 뜬 지리학자들과 교사들에 의해 활발한 논의와 실천이 이루어졌다.
샌드너르(Sandner)는 1871년에서 1910년대 사이 독일 제국주의와 민족주의 형성기가 곧 독일 지리학의 형성기였는데, 당시 독일지리학의 과학적 발달은 학교에서 지리학의 방법과 적용에 의해 영향받았으며, 민족 주체의 형성에 지리학이 교육적 가치가 있다고 판단되고 그것을 효율적으로 가르치기 위한 학문적 정비 작업이 이루어졌다고 보고 있다. 즉, 교수의 변화 요구가 곧바로 학교에서 변화를 가져온 것은 아니지만, 대학에서 지리학 교육과 연구에 변화를 가져오면서 학문적 변화가 추구되었고, 전반적으로 그 시기에 지리교육을 통해서 다루어진 내용은 민중적인 전통, 문화, 향토적인 경관과 더불어 팽창하는 세계 시장과 경제적 근대화와 민족적 힘에 의해 안내되었다는 점을 강조하고 있다.
19세기말과 20세기초 독일의 경우처럼, 과학으로 지리학에 대한 논의가 학교에서의 지리교수와 관계되는 정도는 아니었으나, 비교할 만한 사례가 일본의 경우이다. 일본의 근대화 과정에서 지리학적 저술은 민족적 정서의 전파에 유력했다. 이 저술들 중 Makiguchi의 Geography of Human Lives(1903)와 Homeland studies as Focuses of Schoolteaching(1912)이 있는데, 학교 교사들에 의해 광범위하게 읽혔다고 한다.
2. 국가보훈의 개념
'보훈'이란 '공훈에 보답한다'라는 뜻을 가지고 있다. 다시 말해 이는 국가나 사회를 위해 세운 공로에 보답하는 것을 말한다. 예로부터 개인과 개인간의 관계에서도 보은(報恩)이 강조되었듯이 나라와 민족, 사회를 위해 큰 공을 세우거나 스스로를 희생한 사람들의 은혜에 보답하는 것도 당연한 일이다. 그래서 보훈이란 자신의 몸을 던져 부모형제와 이웃 그리고 조국을 지키고 빛낸 분들의 영광을 국민의 이름으로 더욱 높이고 그 은혜에 보답하는 것을 의미하고 있다.
바로 이러한 국가의 보훈이란 두 단언의 결합 측면에서 볼 때, 국가의 용어 속에는 국가의 기능이 함의되고 있다. 따라서 국가보훈이란 국가의 기능 차원에서 국가와 민족, 사회를 위해 공헌하거나 희생한 분들에 대한 보답과 예우를 통해 국가의 정체성 확립, 국민공동체의 유지·발전, 안보역량의 강화, 국가사회 발전의 추동 등에 대한 정신적·물질적 토대를 구축하는 기반을 뜻한다.
따지고 보면 국가보훈이란 의미는 현대에 와서 생긴 언어가 아니다. 국가가 형성되면서부터 필연적으로 발생한 것이다. 어떤 국가가 형성되면 여기에 대항하는 적대국가나 적대세력이 나타나게 마련인데, 국가를 유지하고 국민이 생존하기 위해서는 적대국가나 적대세력을 제어할 제도적인 장치가 필요한 것이다. 여기에서 국가를 수호하는데 공훈을 세운 자과 희생한 자들의 업적을 간과할 수 없다. 그러므로 국가가 국가유공자를 예우하여 국민호국의식을 일깨우는 것은 국가의 유지에 필요하게 된다.
결과적으로 국가보훈의 성격은 "국가보훈대상자의 영예로운 생활을 유지, 보장하기 위하여 실질적인 보상 위에서 삶의 질을 향상하는 복지행정"이라고 볼 수 있는데 사회보장상의 사회복지의 개념과 비교되는 과정에서 그 성격이 부각된다. 사회복지와 국가보훈의 관계를 살펴보면 먼저 사회복지는 "인간의 요구와 열망을 충족시키려는 사회적 노력이며, 인간의 욕구와 사회문제에 대한 사회적 서비스로 복지를 증진하고자 하는 이론과 실천성을 지닌 공시적 유동개념이자 사회성이 내포된 개념으로 평등과 보장을 의미하면서 기존 사회구조에의 적응을 목적"으로 하고, 이는 "실업이나 질병 또는 부상으로 인하여 소득이 중단되었을 때 그에 대처하고 노령으로 인한 퇴직이나 타인의 사망으로 인한 부양능력 상실에 대비하고 나아가 출생, 사망 및 결혼 등에 관련된 특수한 지출을 보완하기 위한 사회보장의 개념"인 협의의 사회보장의 일부분에 속한다. 그리나 국가보훈은 "사회 구성원들이 직면한 위험에 대하여 사회가 적절한 조직기관을 통해 부여하는 사회보장의 개념"인 광의의 사회보장의 일부분에 속해 엄밀히 말하면 국가보상적 복지행정과 사회복지는 구별된다고 볼 수 있다.
이러한 바탕에거 우리나라에서 보훈의 유래를 살펴보면 원호라는 용어에서 그 어원을 찾을 수 있다. 1950년대 이후부터 6·25관련 전·공상군경을 대상으로 하여 원호사업이 물질적 지원에 치중해 왔으나 이후 국가유공자에 대한 공훈과 명예선양은 정신적인 예우측면이 미흡하다 하여 1984년 원호관계법령을 개정하고 행정기관 명칭과 행정대상자의 명칭을 '원호'에서 '국가보훈'으로 바꾸게 되면서부터이다. 즉, 보훈이란 용어가 등장하게 된 것은 1984년 [국가유공자등예우및지원에관한법률]이 공포되고 나서부터이고, 이 법률에서 국가보훈, 국가유공자, 국가보훈처가 생겼고, 국가보훈제도는 국가의 존립과 유지를 위해 공헌하거나 희생한 국가유공자의 영예로운 생활이 보장되도록 실질적인 보상을 행함으로써 생활안정을 도모하는 제도로써 정착하게 되었다. 다시 말하면 국가보훈이란 공동체의 존립과 안위를 위하여 자신을 희생하거나 큰 공을 세운 사람들에게 물질적 보상을 부여하는 등의 개인적인 생활보장은 물론 그 정신의 계승발전을 통해 전체구성원의 공동체 정신을 형성해 나가는 제도라 할 수 있게 되었다.
사실 보훈제도의 발전과정을 되돌아 보면 과거의 보훈정책은 국가유공자의 물질적인 보상에 치우쳤기 때문에 숭고한 정신의 계승발전을 통해서 민족정기 선양사업의 심화나 발전으로 인한 애국심의 고취면에서는 미흡했다고 볼 수 있다. 즉, 1950년대와 1960년대의 경우, 제도정착을 위한 단계로서 생계안정이 중심되었고, 1970년대의 경우는 국가보상 수준신장과 국민성원을 통한 자립기반 조성이 중심이 되었다.
진정한 의미의 보훈제도의 시작은 1980년대 들어오면서 이념적 기반구축을 통한 정신적 예우의 강화가 중심되고, 전반적 생활수준의 향상과 복지시책의 확대가 중심이 되면서부터이다.
1990년대에 들어서면서는 순국선열 및 독립유공자들의 애국충정을 기리는 민족정기 선양 기능을 수행하기 시작하여 상징정책 차원에서의 기능을 수행하기 시작하였다.
1993년에는 '참전군인등지원에관한법률'을 제정·공포하여 참전군인의 명예선양과 복리증진을 위한 토대를 마련하였으며, 2002년 1월에는 "참전군인등지원에관한법률"을 개정하여 법제명을 "참전군유공자예우에관한법률"로, 수혜자 호칭을 '참전군인등'에서 '참전유공자'로 각각 변경하였으며, 참전명예수당제도를 신설하는 등 참전유공자 예우를 위한 제도적 기틀을 마련하였다.
Ⅲ. 국가유공자에 관한 법률과 문제점
1. 국가유공자예우에 관한 법률
우리나라는 보훈 40여년동안 사회상황의 변화 등에 따라 보훈의 대상범위가 지속적으로 확대되어 다양한 계층을 보훈영역에서 관리되고 있다. 또한 그 명칭도 다기화되어 유공자명칭으로는 독립·국가·참전·광주민주화 등 4개 계층이며, 지원대상도 고엽제의증환자·제대군인 등 2개 계층으로 분류되고 있다.
이들 대상계층을 위한 적용 법률도 보훈의 대상범위 등이 복잡·다양화에 따라 각각 개별적으로 적용되고 있는 바, "독립유공자예우에관한법률", "국가유공자등예우및지원에관한법률", "참전유공자등지원에관한법률", "고엽제후유의증환자등에관한지원법률", "제대군인지원에관한법률", 광주민주유공자예우에관한법률 등 무려 6개의 개별법이 그것이다.
이외에도 "국가유공자등단체설립에관한법률", "보훈기금법", "군인보험법", "한국보훈복지의료공단법", "대한민국재향군인회법"의 5개 법률이 있으며, 타법에 교차 적용을 받는 법률로는 <표 2>에서 보듯 24개의 법률이 있다.
<표 2> 타법에 규정된 보훈관계법령
2. 국가유공자예우법의 문제점
국가유공자 예우법의 가장 근본적인 문제점으로는 국가보훈의 총체적 성격을 규정한 규범의 미비라 할 수 있다. 즉, 보훈대상은 엄격하게 결정하되 공헌·희생이 있는 사람의 명예가 존중될 수 있도록 하는 원칙이 불분명하며, 6개의 개별법에 의해 보훈이 이루어지고 있는 관계로 국가보훈의 정체성·보훈정책 등에 혼선을 초래하는 경향이 짙다.
첫째로 우선 지적될 수 있는 것이 국가유공자 범위의 확대에 따른 명확한 범위설정과 소외계층의 문제이다.
국가보훈처는 2002년에도 꾸준히 국가유공자 적용범위를 확대하여 군경 등 전상 또는 공상을 입고 전역 또는 퇴직한 후 등록신청이전에 그 상이로 인하여 사망하였음이 의학적으로 인정된 경우에는 전몰군경·순직군경 또는 순직공무원으로 인정하였으며, 군경이 아닌 자를 전몰 전상군경으로 보아 보상하는 적용기간 제한(1959년 12월31일 이전)을 폐지하여 1960년 1월1일 이후 동일사유로 사망하거나 상이를 입은 경우에도 전몰군경 등으로 보아 예우하였다. 또한 "광주민주유공자예우에관한법률" 및 "참전유공자예우및지원에관한법률"의 제 개정을 통해 신규 보훈행정 대상을 확대하였다. 이에 따라 광주민주유공자, 참전유공자 등은 보훈대상으로 확대되고, 객관적 지표에 근거한 보상금의 연차적 수준 향상과 보상금 종목의 합리적 조정 등 보훈제도의 기본틀의 정립을 통해 사회변화의 정책적 대응성이 제고되었다. "고엽제후유의증지원등에관한법률" 개정을 통하여 고엽제후유의증 질병인 '당뇨병'을 고엽제후유증 질병으로 지정하여 해당자 3,000여명을 신체검사한 후 상이등급 1급 내지 7급 판정자를 국가유공자로 예우하였다.
하지만 여전히 국가유공자 등록결정에 있어서 본인 귀책사유가 없는 요건 미비자, 장기간 경과 등의 경우 요건입증이 어려워 등록결정에서 제외되는 사례가 발생하였으며, 요건 비해당자와 상이등급 등외판정 결정에 따른 행정불신 초래되었으며, 상이등급판정시 법률은 같이 적용하면서도 기관간 인정기준이 다르고 보훈병원에서만 신체검사를 받게 함으로써 민원인의 불편 초래하고 있다.
이와관련 현재 국가유공자 예우요구 계층의 현황을 살펴보면 <표 3>에서 보는 바와 같이 9개의 계층에 1,871천여명에 이르고 있으며, 이외에도 약 30개의 단체가 있다.
또한 참전유공자의 경우에도 현재 생존하고 있는 참전군인의 숫자는 정확히 알 수 없으나 국가보훈처 제대군인정책관실의 자료에 의하면 총 68만여명에 이르며, 이중 6·25참전자는 약 46만명, 월남참전자는 약 22만명이다(국가보훈처, 1999). 2002년 12월말 기준 국가보훈처에 등록된 참전자는 425,106명이다(<표 4> 참조). 그중 6·25참전등록자만을 보면 65세 이상이 대다수를 차지하고 있어 참전자 노령화의 문제가 현실로 대두되고 있음을 알 수 있다.
둘째, 보상급 급여체계의 합리성 미흡을 지적할 수 있다. 현재의 법체계에서는 기본연급 중심의 보상금 인상으로 공헌·희생도에 맞는 합리적 차등보상 원칙 실현이 곤란하다. 특히 보상금 지급액에 대한 일정한 기준지표가 없이 재정적 여건·정치적 상황에 따라 매년 다르게 결정되므로써 적정성 대한 논란이 야기되고 있다. 이는 사회복지제도의 확대, 민간부분의 대형사고 배상사례 등으로 보상수준에 대한 기대심리는 계속 상승하는 현 시점에서 각종 사회지표·여론조사 결과 보상금 지급수준이 낮은 것으로 조사되고 있으며, 보훈대상자의 76%가 물질적 보상의 확대를 요망하고 있는 실정이다.
이를 개선하기 위해서는 보상금 종목의 통·폐합 등을 통해 공헌과 희생에 맞는 보상원칙을 실현할 수 있도록 보상금 지급체계를 개선하고, 보상금 지급기준지표를 설정하여 보상금의 지급수준을 생활에 실질적 도움이 될 수 있도록 단계적으로 향상할 수 있는 법체계를 확립하여야 하며, 대중교통시설 이용·대학특별전형제도 등을 보훈대상자의 명예와 자긍심을 높여줄 수 있도록 재정비하여야 할 것으로 보인다.
셋째, 보훈대상 확대에 따른 의료수요의 문제점이 대두되고 있다. 보훈대상의 확대로 진료대상자 급증하고 있는 것이 현실이다. 특히 상이7급 제도신설, 고엽제관련자 증가, 광주민주유공자 신규편입 등은 의료서비스 이용회수 증가 등 건강에 대한 욕구(needs)의 증대로 이어지고 있으며, 대상자층의 고령화로 노인성 만성질환자가 계속 증가하고 있다. 즉, 노인성 만성질환 장기입원자의 경우 치료(cure)보다 요양관리(care)가 필요한 계층이나 관련시설·장비가 절대 부족하며, 고령화에 따른 노인성 질환자에 대한 특수클리닉 미비, 한방진료 등 노령층의 선호도가 높은 진료과목 개설 미진, 그리고 재원부족 등으로 보훈병원의 시설 확충과 위탁병원 지정이 부진하며, 국비진료범위 등의 제한으로 의료격차의 문제가 대두되고 있다. 또한 5개 보훈병원이 대도시 지역에 소재하고 있어서 접근 곤란하며, 특히 원거리·신체장애·고령 등으로 보훈병원 이용에 불편이 가중되고 있다.
이를 개선하기 위해서는 보훈의료정책의 기본방향을 위탁병원 확대 등을 통해 거주지 단위에서 기본적인 진료를 해결하고 보훈병원은 특수전문 진료기관으로 육성발전, 편리하고 자유롭게 의료서비스를 받을 수 있도록 근접진료체계를 확대 구축하며, 의료수요증가에 대응하여 수도권 보훈병원 건립 등 보훈의료시설을 확충하고 요양·재활기능을 강화하고, 의료격차 해소를 위해 국비진료 범위를 확대하고 위탁병원 이용대상 제한을 대폭 완화해야 한다.
Ⅳ. 국가유공자 요구단체와 대상범위
1. 국가유공자 요구단체 현황
"국가유공자등단체설립에관한법률" 제1조에 따르면 "이 법은 대한민국상이군경회·대한민국전몰군경유족회·대한민국전몰군경미망인회·광복회·4.19혁명부상자회·4.19혁명희생자유족회·4.19혁명공로자회·재일학도의용군동지회 및 대한민국무공수훈자회를 설립"한다고 하여 '국가유공자등예우및지원에관한법률'에 부응하는 9개 단체를 명기하고 있다.
이외에도 법인 설립을 준비하고 있는 참전유공자 단체와 태평양전쟁희생자유족회, 열사추모사업회 등 각종 기념사업회를 포함하면 40여개에 이른다.
이러한 단체의 문제점을 9개의 공식화된 단체를 중심으로 살펴보면 첫째, 사회환경 변화에 부합하는 새로운 역할이 정립되지 못했음을 지적할 수 있다. 즉, 애국·원로단체로서의 역할이 미흡하며, 고령·신체상이 등으로 광범위한 참여와 봉사활동에 한계가 노출되고 있으며, 단체별 특성에 맞는 활동프로그램도 부족하다.
둘째, 보훈단체간의 연대성 부족을 들 수 있다. 즉, 단체별 구성원·성격차이 등으로 단체상호간 갈등이 있으며, 전체 보훈단체가 참여하는 협의회가 없다. 비공식적으로 존재하는 것도 그 운영이 부실한 실정이다.
이외에도 회원동참 프로그램개발의 부재로 회원간의 친목과 화합기반 조성이 약하여 회원의 참여의식과 자율성 저조, 그리고 단체운영의 투명성 및 자생력 결여를 들 수 있다.
이제 법률의 정비와 함께 국가의 버팀목이 되는 보훈단체 육성의 근간이 될 수 있도록 "국가유공자등단체설립에관한법률"의 재정비도 뒤따라야 할 것으로 보인다.
즉, 보훈단체별 특성에 맞는 활동강화를 통해 국민과 친근한 애국·원로단체로 이미지를 강화, 전환하고, 보훈단체가 국민통합의 선도역 수행 등 국정에 동참하는 여건을 조성하여, 회원복지향상에 기여하고 자율적이며 민주적인 단체로의 육성·발전을 위해 제도와 관행을 개선해야 한다.
그 첫 단계로서 사회환경변화에 맞는 단체별 활동과제를 설정하여 추진하여야 한다. 일례로 광복회의 경우는 해외독립운동 사적지 발굴·복원, 보존 및 관리 와 민족정기선양·독립운동 정신 고양을 위한 활동을, 상이군경회 등 보훈단체는 상이군경회 복지회관 추가 건립 등 재활체육시설 확충 및 외국 상이군경 단체와의 교류 확대, 그리고 전적지·현충탑 정비·정화 및 전승기념사업 및 각급 학교 등을 통한 호국·애국정식 계도를, 4·19관련 단체는 4·19민주이념 계승 프로그램 개발과 4·19기념도서관을 민주시민 양성 교육장으로 활용할 수 있는 방안을, 재향군인회는 각국 재향군인 단체와의 유대강화로 친한 저변 확대와 "국제한국전 참전향군연맹" 활성화를 통한 민간외교 강화를, 5·18 관련단체는 5·18민주화운동 정신계승기념·학술·연구·문화사업 추진을 중점 특성화 사업으로 개발하는 것을 그 사례로 들 수 있다.
둘째로 보훈단체간의 화합도모를 위한 보훈단체연합회를 구성하여 공동관심사업 등을 추진케 하여 국민통합의 선도적 역할 등을 수행케하여 보훈단체·재향군인회 등 국가버팀목 역할을 제고할 수 있도록 해야 한다.
셋째, 회원복지향상과 화합을 위한 활동 강화 방안으로서 보훈회관·재향군인회 회관 등에 민원처리 중계실 설치하거나, 건강교실 등 회원 여가선용 프로그램의 운영하고, 어려운 회원을 지원·격려하는 상부상조 역할을 확대시켜야 한다.
넷째, 단체운영에 있어 제도개혁과 자율성을 확보케 해야 한다. 이를 위해 회원참여를 통한 실질적인 회원 중심의 민주적 운영체제를 구축케 하고, 참여의식 고취 및 회비제도 도입 등 단체운영의 자생력을 강화하며, 정부지원을 인건비 중심에서 보훈문화 선양 등 구체적 사업비를 지원하는 NGO 지원방식으로 전환하여야 한다.
다섯째, 지방 보훈단체협의회 활성화를 위한 지원을 확대하여 단체중심의 보훈문화 확산의 일환으로 기념사업·기념 보훈행사 등을 단체에서 주관케 하고, 다양한 참전단체와 5·18관련 단체를 성격별로 통합하여 적정한 법인격을 부여하는 등 육성·지원책 마련하여야 한다.
2. 국가유공자 대상범위
현재의 국가유공자는 "독립유공자예우에관한법률"에 의하면 첫째, ① 순국선열 : 일제의 국권침탈 전후로부터 1945. 8. 14까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 하기 위하여 항거하다가 그 항거로 인하여 순국한 자로서 그 공로로 건국훈장을 받은 자 ② 애국지사 : 일제의 국권침탈 전후로부터 1945. 8. 14까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 하기 위하여 항거한 사실이 있는 자로서 그 공로로 건국훈장을 받은 자로 되어 있다.
둘째, "국가유공자등예우및지원에관한법률"에 의하면 ① 전몰군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무 수행 중 사망한 자 ② 전상군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴직한 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ③ 순직군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자 ④ 공상군경 : 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴직된 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법제6조의4의 규정에 의한 상이 등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ⑤ 무공수훈자 : 무공훈장을 받은 자 ⑥ 보국수훈자 : 보국훈장을 받은 자 ⑦ 6·25 참전재일학도의용군인 : 대한민국 국민으로서 일본국에 거주하던 자로서 1950. 6. 25부터 1953. 7. 27까지의 사이에 국군 또는 국제연합군에 지원입대하여 6·25사변에 참전하고 제대된 자 ⑧ 4·19혁명 사망자 : 1960. 4. 19를 전후한 혁명에 참가하여 사망한 자 ⑨ 4·19혁명 부상자 : 1960. 4. 19를 전후한 혁명에 참가하여 상이를 입은 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ⑩ 순직공무원 : 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 사망한 자 ⑪ 공상공무원 : 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 상이를 입고 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 ⑫ 국가사회발전 특별공로순직자 : 국가사회발전에 현저한 공이 있는 자중 그 공로와 관련된 상이를 입은 자로서 그 상이 정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 법제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정되어 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자 등으로 되어 있다.
셋째 '참전유공자등지원에관한법률'에 의하면 ① 6·25전쟁에 참전하고 전역(퇴역 또는 면역을 포함한다. 이하같다)된 군인, ② 병역법 또는 군인사법에 의한 현역복무중 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일까지 사이에 월남전쟁에 참전하고 전역된 군인, ③ 6·25전쟁에 참전하고 퇴직한 경찰공무원, ④ 6·25전쟁에 참전(병역의무 없이 참전한 소년지원병을 포함한다) 또는 월남전쟁에 참전한 사실이 있다고 국방부장관이 인정한 자 등으로 되어 있다.
넷째, "광주민주유공자예우에관한법률"에 의하면 ① 광주민주화운동사망자 또는 행방불명자 : 광주민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 광주민주화운동으로 인한 질병의 후유증으로 인해 사망한 자로서 광주민주화운동관련자보상등에관한법률에 의하여 보상이 된 자 ② 광주민주화운동부상자 : 광주민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자 또는 광주민주화운동으로 인하여 질병을 앓고 있는 자로서 광주민주화운동관련자보상등에관한법률에 의하여 장해등급의 판정을 받고 보상을 받은 자 ③ 기타 광주민주화운동희생자 : 광주민주화운동과 관련하여 광주민주화운동관련자보상등에관한법률 제22조의 규정에 의하여 지원을 받은 자 등으로 되어 있다.
그리고 유공자는 아니지만 지원대상으로서 첫째, "고엽제후유의증환자지원등에관한법률"에 의하면 ① 고엽제후유증환자 : 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일 사이에 월남전에 참전하여 고엽제살포지역에서 복무 또는 종군한 군인·군무원·종군기자로서 고엽제후유증질병을 얻은 자와 1967년 10월 9일부터 1970년 7월 31일 사이에 남방한계선 인접지역에서 군인·군무원으로 복무하거나 고엽제 살포업무에 참가하고 전역·퇴직한 자로서 고엽제후유증 질병을 얻은 자 ② 고엽제후유의증환자 : 월남전에 참전하고 전역된 자 및 남방한계선 인접지역에 복무하고 전역된 자로서 고엽제후유의증에 해당하는 질병을 얻은 자 ③ 고엽제후유증2세환자 : 고엽제후유증환자로 결정·등록된 자 및 이미 사망한 고엽제후유증환자로 인정된 자의 자녀중 척추이분증·말초신경병·하지마비척추병변을 얻은 자 등으로 되어 있다.
둘째, " 제대군인지원에관한법률"에서는 ① 제대군인 : 병역법 또는 군인사법에 의한 군복무를 마치고 전역한 자 장기복무제대군인 : 10년 이상 현역으로 복무하고 장교·준사관 또는 하사관으로 전역한 자 등을 규정하고 있다.
3. 대상범위 설정근거
현재 우리의 국가유공자 및 지원대상의 범위는 앞서 논의된 바와 같이 "독립유공자예우에관한법률", "국가유공자등예우및지원에관한법률", "참전유공자등지원에관한법률", "고엽제후유의증환자등에관한지원법률", "제대군인지원에관한법률", 광주민주유공자예우에관한법률등 6개의 개별법에 그 설정근거를 두고 있다.
이제 본고에서는 새로운 법제형태로서 헌장적 기본법 또는 정책수단의 총괄적 규범 기본법 제정을 제안한다. 동법에는 국가보훈의 개념과 상징정책으로서의 철학적 이념, 보훈대상의 영역별 범위 설정 및 정책의 기본방향, 예우 및 보상의 기본원칙과 기준 정립, 국가보훈기본계획의 수립 및 시행계획, 그리고 중앙행정기관, 자치단체 및 국민참여 등 관련주체의 책무를 포함할 것을 제안한다.
특히 동법에는 명예존중 차원의 보훈범위 확대를 근간으로, 추가포상을 요구한 4.19혁명 공로자, 전상군경등 유사내용 요구, 보훈범위기준 완화 요구 계층과 연계하여 보훈범위 확대의 적정성·사회적 공감대·정부재정여건 등을 종합 고려하여 보상지원 또는 명예선양 방안 등을 포괄할 수 있는 토대가 마련되어야 한다.
"대한민국 국가유공자"는 "대한민국 국가보훈이념"에 부합되는 사람이어야 하며, 국민적 공감대가 형성될 수 있는 사람이어야 한다. 국가유공자는 사안에 따라 일회적 또는 영구적 유공자등으로 분류할 수도 있다. 일회적 유공자는 국가 재정상황등을 고려하여 일회에 한하여 보상금을 지급하고 당사자에게 유공자증서등을 수여함으로써 긍지와 상징성을 갖도록 하는 제도이며, 영구적유공자는 일정기간동안 년금을 지급하고 유공자증서를 수여하는 제도이다.
너무 많은 국가유공자는 그 가치를 절하시킬 것이며, 자격미달자가 국가유공자로 선발될 시는 사회적 공감대가 격감 될 것이다. 국가유공자는 그의 공훈과 희생정신에 따라 엄격히 선발되어야 할 것이다.
V. 결 론
보훈정책의 상위목표는 국민의 공동체의식의 형성과 애국심 배양을 목표로 한다. 국가유공자의 공훈과 그 희생정신을 계승 발전시켜 그것을 국민적 통합과 국가발전의 정신적 토대로 삼는 것은 매우 중요한 국가사업이다. 이것은 공동체의식에 관한 여론조사에서 보듯이 급속한 민주화, 자율화, 국제화 과정에서 전환기적 진통을 완전히 치유하지 못하고 파생된 물질 만능적 사고와 개인주의, 그리고 이완된 국민의식을 치유하기 위한 것이다. 즉, 민족 정기의 선양을 통하여 공동체의식을 향상시켜야 하며 그러한 공동체의식이 있어야만 이 나라를 사랑하고 국가를 위해 자발적으로 희생하려는 애국심을 갖는 것이다.
과거의 역사는 수많은 전쟁으로 이어져왔으며, 지금도 낙관만을 할 수가 없는 것이 사실이다. 이 와중에 세계의 모든 국가들은 상황에 맞게 자국수호에 온 힘을 기울이고 있다. 그 수단으로서 국방력의 강화를 위하여 군사력을 증강시킨다든지 국가치안을 유지하기 위하여 경찰력을 보완시키는 등 행동을 취한다는 점도 있지만, 이러한 물리적인 국가수호는 단기적인 방책일 뿐이다. 즉, 정신적인 국가수호의 의지가 없이는 어떠한 국가도 그 존립의 기반이 흔들린다.
하나의 국가가 주권국가로 존립하면서 민족문화를 꽃피우고, 번영과 발전을 누리고 있다는 것은 한 역사의 과정에서 물리적인 군사력 뿐만이 아닌 정신력으로 무장하여 국가에 공훈을 세운 순국선열과 국가유공자의 고귀한 희생과 공훈이 있었기 때문이다.
따라서 국가는 국가유공자에게는 물질적 보상과 함께 국가를 위해 희생한 사람이라는 상징성을 부여하고 이를 영원히 기념하기 위한 뱃지. 유공증서 등을 수여하고, 공원 등에 조형물 등을 설치함으로써 이들을 자랑스런 인물로 부각시켜 보훈문화 확산을 위한 효과도 거두어야 할 것이다.
국가보훈은 국가가 위기에 처했을 때 자신의 희생을 무릅쓰고 국가의 위기 극복에 공헌한 자를 정책적으로 특별 대우를 해줌으로써 국가를 위해 희생을 할 가치가 있다는 믿음을 국민들에게 심어 주고, 아울러 현재 국가를 위해 헌신하고 있는 사람들의 근무의욕과 사기를 고취시키고 그들의 긍지심과 명예심, 그리고 자부심 등을 심화시키는데 있다고 볼 수 있다.
이러한 기대에 부응할 수 있는 새로운 체제확립은 지금까지의 논의를 바탕으로 한 국가유공자 예우법의 정비와 그에 따른 단체의 육성에 달려있다고 보아야 할 것이다.
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1. Anderson
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