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존경하는 회원여러분!

얼마전 "국가보훈보상체계의 정책과제와 개선방안"을 주제로 김용하교수님의 공청회자료를 접하고 많은 회원분들의 요청으로 정식으로 토론방을 만듭니다.

회원여러분들의 다양한의견 부탁드립니다.
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본문을 정리합니다.
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본 과제의 발표내용은 보훈보상체계 연구 자문위원인 김용하교수의 학문적 연구에 따른 개인적인 의견임을 참고하시기 바랍니다.        

국가보훈보상체계의 정책과제와 개선방안

1990년대 들어 복지정책의 적극적인 시행으로 사회복지영역은 획기적인 전기를 맞고 있다. 전국민을 대상으로 하는 4대 사회보험제도가 정착단계에 있고, 국민기초생활보장법이 시행되는 등 국민에 대한 전반적인 복지는 크게 개선되어 가고 있음.
보훈대상자에 대한 보상수준도 꾸준히 개선되어 왔으나, 상대적 우위도는 점차 축소되고 있어, 보훈대상자에게는 상대적인 박탈감으로 작용할 여지가 있음.

□ 보훈대상자의 범주 확대
보훈대상자의 범주가 계속적으로 확대되고 있어 일관성이 있는 보훈보상체계의 정립은 더욱 어려워지고 있음.
더욱이 새롭게 보훈대상 진입을 요구하는 계층도 증가하고 있다. 반공반탁운동자, 참전유공, 6.25학도의용군, 6.25반공희생자, 고엽제 민간인 피해자 등이 보훈대상 진입을 요구.

보훈대상자의 확대

□ 보상의 기본원칙 결여
현행 국가보훈보상체계는 과거 우리 나라의 사회복지수준이 극히 저조하였을 당시에 마련된 것임. 보상금은 4가지 형태로 지급되고 있으며 그외 간접지원제도가 있음.
보상체계가 공훈도와 희생도에 상응한 보상적 급여와 개별여건을 고려한 일정 생계비 보장적 급여가 결합되어 있음.
기본연금 중심의 보상체계는 보훈보상 원칙과 갈수록 거리가 멀어지고 있음.  상이 1급 1항의 보상수준(연금) 대비 6급 2항의 수준은 1985년에는 8.4%이었는데 비하여 1990년에는 31.9%, 1995년에는 43.0%, 2003년에는 46.3%에 이름.

□ 적정 보상수준에 미흡
보훈연금은 지속적으로 인상되어 왔으나, 기초생활보장제의 기준인 최저생계비에 못 미친다는 불만이 제기되고 있음.
실제로 보훈보상의 슬라이딩체계는 일정한 기준을 가지고 있지 못하고 매년 기획예산처와 국가보훈처간의 줄당기기로 결정되고 있음.
이는 국민기초생활보장 급여가 최저생계비 기준으로, 국민연금 등이 소비자물가상승률기준으로, 산재보험급여가 임금상승률기준으로 조정되는 것과 비교되는 점.
국가보훈 보상제도의 보상수준은 상이자의 경우는 거의 비슷한 수준이지만 유족은 공무원연금법에 의한 유족보상금과 비교시에는 3.3배 높으나 국가배상법과 비교시에는 다소 낮은 수준임.  

□ 대상자간의 형평성 부족
보훈보상체계의 가장 큰 문제점은 보훈대상자간의 상대적인 형평성의 확보 문제임.
보상수준상의 저위는 국가예산의 제약만 해결되면 되지만, 대상자간의 상대적 급여수준의 차이는 조정이 더욱 어려움.
상이자 내부적으로는 미국 등의 보상체계와 비교할 때, 하후상박으로 구성되어 있는 것이 문제점. 이는 기본연금 중심의 인상에 기인함.
유족간의 보상수준의 격차도 미망인과 부모 등 일반 유족과는 다소 불합리하게 만들어져 있는 면이 없지 아니함.

□ 새로운 대상자의 추가와 보상기준 난립
외국의 보훈제도에서 사례가 없는 보상제도 운영으로는 고엽제후유의증수당, 무공영예수당, 참전명예수당 등이 있으며, 새로운 대상자의 추가는 유사 대상자의 보상요구로 이어짐.

국가보훈 보상체계의 특징

□ 외국의 보훈제도는 크게 제대군인에 대한 관리차원의 제도와 전쟁희생자에 대한 부조차원의 제도로 나눌 수 있음.
전자의 경우는, 이들 국가에서의 희생자 등에 대한 지원제도는 제대군인 관리라는 큰 틀 속에서 이루어지고 있는 부분집합에 지나지 않는다. 대표적인 국가는 미국임.
후자의 경우는 전쟁희생자 및 유족에 대한 부조적 차원의 원호제도로서 지원범위 및 지원금액이 소극적이고 제한적인 것이 특징이며 2차대전의 패전국인 일본 등이 대표적임.

□ 역사적 특수성에 따른 문제점
우리나라 국가보훈제도는 첫째, 희생자 뿐만 아니라 공훈자도 포함하고 있다는 점, 둘째, 전쟁시가 아닌 평화시의 희생자도 포함하고 있다는 점, 셋째, 군인이 아닌 민간인 희생자 및 공로자도 포함하고 있는 점등의 특징을 가짐.
이러한 특징은 다음의 세 가지의 문제점을 발생시키는 원인이 되었음.  

   - 첫째, 국가보훈제도가 정체성을 가지기 힘들게 하였음. 국가수호 외에도 민주화 등 다양한 이념이 혼재되어 하나의 그릇에 모두 담기에는 매우 어려운 구조로 되어 있음.
   - 둘째, 보상체계를 매우 복잡하게 만드는 결과를 가져왔음. 매우 다양한 종류의 보상금과 다양한 지급기준이 존재하여 각 보상금 수준간에 정합성과 객관성을 가진 급여기준의 설정이 어렵게 되었음.
   - 셋째, 끊임없이 새로운 종류의 보상 요구를 확대재생산하는 결과를 가져왔음. 다른 나라에서는 유례를 찾기 힘든 대상자의 범주확대와 보상 범위의 확대가 이루어졌음.
   - 이러한 추세가 계속된다면 국가보훈제도는 ‘국가보훈보상’이라는 색채가 더욱 탈색되고 ‘단순보상’제도로 전락될 수도 있다는 우려까지 낳고 있음.

보상체계 개선의 기본방향

□ 보훈 보상은 보훈대상자의 희생이나 공훈에 대한 보상적 관점과 보훈 대상자의 필요(needs)의 관점에서 볼 수 있음.
현행 보상제도는 이 두 측면이 혼재되어 있어서 보상의 객관적 기준을 세우는 것이 힘들어 형평성을 결여하고 있으며, 보상금 수준의 저위로 말미암아 대상자의 필요에도 부응하지 못하고 있음.

□ 보훈보상체계의 개편의 기본방향
첫째 희생도와 공훈도에 따른 기회비용을 보상할 수 있는 객관적 기준을 세우는 것이고,
둘째, 기회비용 보상 이후에도 대상자의 필요에 미흡한 부분은 사회보장적 차원에서 일반 국민과 동일한 기준에서 보상하여야 할 것이며,
셋째, 이들 보상이 우리나라의 경제실정에 부응하는 실현 가능한 한도 내에서 단계적으로 조정하되, 일정한 경제적 지표에 따라 자동적으로 슬라이딩 할 수 있게 하며,
넷째, 기존의 대상자의 급여수준은 보장하여 기득권을 보호하고, 새로운 제도의 이행을 위한 과도기를 설정하여 연차적으로 개선하되,
마지막으로 보훈대상 자격을 엄격히 설정하여 국가보훈 대상과 단순 보상대상을 구분하는 것이 바람직 할 것임.

□ 현행제도의 기본 연금과 부가연금을 통합하여 공훈과 희생에 따른 보상적 성격의 체계로 개편하되, 그 명칭은 보상적 성격을 명확히 한다는 점에서 현행의 보상금 용어를 유지함.
개별여건에 따른 부가연금은 수당으로 통합하고, 공헌과 희생에 따른 부가연금은 기본연금과 통합?조정하여(훈장등급별?상이 등급별 부가연금), 미망인 부가연금, 자녀부가연금은 보상금으로 통합?조정, 2인 이상 전사자 부가연금은 일시금으로 보상하는 방안을 검토함.
개별 여건에 따른 부가연금은 수당으로 전환하고 (고령부가연금, 무의탁부가연금, 독자사망부모부가연금, 시부모부양부가연금)은 수당으로 전환하되 보상금수준이 현실화되면, 장기적으로 폐지하는 것이 필요함.

  ※ (단)은 단기적으로 현행 유지하고, (장)은 장기적으로 보상수준이 현실화 되었을 때 검토할 과제임
□ 보상금 지급수준의 적정수준 조정과 연동화는 주요 경제사회지표를 선정하여 보상금 지급의 주거지표로 설정하는 것이 필요하며, 공신력 있고 정기적으로 발표되는 지표는 통계청의 도시가계비조사가 유일
따라서 도시가계비 소비지출액을 기준으로 보상하는 것이 바람직 할 것임.
- 이때 국가보훈제도에서는 의료비와 교육비를 지원하고 있으므로 이를 공제한 금액을 기준으로 하는 것이 바람직 할 것
현 보상수준을 도시가계비(의료비 및 교육비 제외)의 100%수준으로 2008년까지 단계적으로 현실화하여야 할 것임

□ 보훈대상자의 범위를 공헌도와 희생도, 자발성, 전시 평시 구분 등의 기준으로 전면적으로 재검토하여야 할 것임.

보훈보상체계 개선방안

□ 상이자에 대한 보상
중증 상이자에 대해서는 보상수준을 일부 상향조정하고 경증 상이자에게는 보상수준을 일부 하향 조정하는 것이 바람직함. 그러나 이러한 조정은 단계적으로 조정하는 것이 바람직할 것이며, 조정되는 과정에도 최소한 물가상승률 이상의 급여상승이 유지되도록 하는 것이 바람직 할 것임.
그리고 2급에서 5급 사이의 상이등급은 상이범위가 너무 넓으므로 2개 정도 추가하여 세분화하는 방안을 검토
이때, 7급미만의 가벼운 경증의 경우에는 일시금을 지급하는 방안도 검토할 필요가 있음.

□ 유족에 대한 보상
국가배상제도와 국가보훈제도의 성격의 차이에 따라 현실적으로 가장 큰 보상수준의 격차가 보일 수 있는 부분이 유족보상임.
국가배상제도는 사망자의 기대소득수준을 일시에 배상함으로써 유족 개별의 여건과 관계없이 형평적인 보상이 이루어지는 반면에, 국가보훈제도는 연령차이, 유형의 차이에 따라 보상받는 금액에 격차가 발생하고 있음
유족급여의 보상수준을 국제기준에 맞게 조정
- 즉, 전몰 혹은 순직 유족 중 미망인의 경우에는 상이 100%를 기준으로 60%를 지급하는 것이 바람직
- 한편 부모의 경우 다른 부양자녀가 있는 경우에는 보상수준을 미망인과 차별화하여 50% 수준으로 지급하는 방안을 검토
부모, 성년자녀 등과 같이 지속적인 현금 보상이 필요하지 않는 경우에는 일시금으로 환산하여 지급하는 방안도 검토할 필요. 즉, 지속적인 보호가 필요한 경우에만 연금으로 지급하는 방안을 검토

□ 독립유공자에 대한 보상
독립유공자에 대한 보상은 적용대상자의 공헌에 대한 대가로 지급하는 것임. 그러나 공헌의 개념은 추상적이어서 그 많고 적음을 수량화하는 것은 극히 어려움
독립유공자간의 공헌도에 따른 보상의 차이는 국가보훈처가 정한 훈격도에 따르되, 기준금액은 상이자에 적용되는 보상금 산정 기준금액과 동일하게 하는 것이 바람직 함.
독립유공자의 유족의 경우는 전몰 및 상이유족의 경우와 같이 독립유공자 보상월액의 60%를 지급
훈격별 보상수준 : 건국훈장 5등급자를 도시가구 월평균 소비지출액 수준으로 산정(1급1항 상이자의 보상금과 동일)
훈격별 공훈지수에 따른 차등보상 다만, 건국훈장 1～3등급자(8명)에 대하여는 국가의 상징적 예우측면을 고려하여 품위유지비 명목으로 공훈지수에 0.6을 가산하여 보상수준 결정

□ 제도의 단계적인 이행과 재원조달
보훈보상체계의 개편은 반드시 단계적인 이행과정을 거쳐서 점진적으로 추진되어야 할 것임.
보상수준의 상향조정과 대상자간의 형평성 조정을 동시에 추진함으로써 대상자의 불만을 최소화
이에 새로운 보상체계가 마련되면 현행체계에서 새로운 보상체계로 원활히 이행될 수 있도록 과간을 설정하고 장기간에 걸쳐 단계적으로 이행을 추진
재원은 대상자의 발생 시에 장래지급할 급여액을 현재가치화하여 일시금으로 조달하여 기금화여 관리하되, 이를 연금으로 나누어 지급하는 방안 검토. 또한, 보훈세 등 목적세의 신설방안도 검토함.
2003년의 총 추정지출액은 1조 4천억원이나 제1차 조정계획이 완료되는 2008년에는 2조 5천억원으로 증가 예상
이는 연평균 11.9%씩 증가된 수치로 동기간중 GDP 증가율 7.2%보다 4.7%포인트 높음. 1인당 GDP 증가율(6.8%) 보다는 5.1%포인트 높음.